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Document generated on 09/12/2018 11:50 a.m. tudes internationalesUne nouvelle branche du droit international : Le droitinternational de la santMichel Blanger Volume 13, Number 4, 1982URI: id.erudit.org/iderudit/701420arDOI: 10.7202/701420arSee table of contents Publisher(s)Institut qubcois des hautes tudes internationalesISSN 0014-2123 (print)1703-7891 (digital)Explore this journal Cite this articleBlanger, M. (1982). Une nouvelle branche du droitinternational : Le droit international de la sant. tudesinternationales, 13(4), 611632. doi:10.7202/701420ar Article abstractInternational health law is a soft law which is now reaching fullmaturity. It has gradually taken root since the middle of the19th century, and it represents a synthesis of severaldisciplines (international work law, international social law,international humanitarian law, international medical law,international environment law, ...) International health lawmust be linked to international economic law and particularlyto international development law. Moreover, it is mostly aThird-world law, especially since the World HealthOrganization (W.H.O.) caters first of all to the needs anddemands of the developing nations. Thus it offers both anideological and technical aspect which is very present in theconcepts of New International Health Order and of PrimarianHealth Cares. W.H.O. must be considered as the mainorganization in the field of international public health, though,an international sanitary division has been established withboth world organizations (mainly the United Nations Systemorganizations), trans-regional, regional or sub-regionalorganizations, all with sanitary competence, as well as manynon-governmental organizations with a sanitary purpose. Thestandardization process (general standards and ordinarystandards) of international health law is nevertheless veryadvanced, and make international health law a halfproclamatory and half executory law.This document is protected by copyright law. Use of the services of rudit (includingreproduction) is subject to its terms and conditions, which can be viewed online.[https://apropos.erudit.org/en/users/policy-on-use/] This article is disseminated and preserved by rudit.rudit is a non-profit inter-university consortium of the Universit de Montral,Universit Laval, and the Universit du Qubec Montral. Its mission is to promoteand disseminate research. www.erudit.org Tous droits rservs tudes internationales, 1982https://id.erudit.org/iderudit/701420arhttp://dx.doi.org/10.7202/701420arhttps://www.erudit.org/en/journals/ei/1982-v13-n4-ei3011/https://www.erudit.org/en/journals/ei/https://apropos.erudit.org/en/users/policy-on-use/UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL: LE DROIT INTERNATIONAL DE LA SANT Michel BLANGER* ABSTRACT A New Branch of International Law: International Health Law International health law is a soft law which is now reaching full maturity. It has gradually taken root since the middle of the 19th century, and it represents a synthesis of several disciplines (international work law, international social law, international humanitarian law, international mdical law, international environment law, ...) International health law must be linked to international conomie law and particularly to international development law. Moreover, it is mostly a Third-world law, especially since the World Health Organization (W.H.O.) caters first of ail to the needs and demands of the developing nations. Thus it offers both an ideological and technical aspect which is very prsent in the concepts of New International Health Order and of Primarian Health Cares. W.H.O. must be considered as the main organization in the field of international public health, though, an international sanitary division has been established with both world organizations (mainly the United Nations System organiza-tions), trans-rgional, rgional or sub-regional organizations, ail with sanitary comp-tence, as well as many non-gov emmental organizations with a sanitary purpose. The standardization process (gnerai standards and ordinary standards) of international health law is nevertheless very advanced, and make international health law a half proclamatory and half executory law. Le droit international public est aujourd'hui plus que jamais une matire tiroirs . Ses divisions, qui tendent se multiplier, prennent deux directions principales. L'une, la plus importante, est de nature fonctionnelle: entrent dans cette catgorie le droit international du dveloppement, le droit international conomique, ou le droit international de l'environnement. La seconde direction concerne des divisions gographiques: on peut envisager l'existence d'un droit international continental (le droit international amricain, etc.), d'un droit international sous-rgional (par exemple, le droit communautaire europen), ou mme d'un droit international trans-rgional (comme le droit international des pays socialistes). Tous ces tiroirs ne sont pas encore vritablement ouverts: tel est le cas du droit international de l'agriculture, du droit international de l'industrie. Quand peut-on parler de l'mergence d'une nouvelle branche du droit interna-tional? Plusieurs conditions doivent tre runies pour que l'on puisse voquer vritablement la naissance d'une nouvelle branche du droit international. Il faut tout * Matre-Assistant de Droit Public l'Universit de Bordeaux I. Revue tudes internationales, volume XIII, n 4, dcembre 1982 611 612 Michel BLANGER d'abord que la prise de conscience internationale de la ncessit de rgles juridiques dans un domaine particulier (ou dans une zone gographique spcifique) soit effective. Le droit international public s'est fond sur l'adoption de principes gnraux (le principe de l'galit des tats, qui a permis l'change de diplomates ou la tenue de confrences diplomatiques, ou bien encore le principe de la libert des mers). Le droit international conomique s'labore partir de principes qui rgissent les relations conomiques internationales (concernant le systme commercial inter-national, le systme montaire international et la coopration internationale pour le dveloppement). Une seconde condition, essentielle aujourd'hui bien que corollaire de la premire, tient l'action des Organisations internationales. Les domaines d'activit des Organisations doivent en effet tre particulirement tendus dans les matires considres (l'Organisation Internationale du Travail et le droit internatio-nal du travail, etc.). La prcision des rgles juridiques labores par ces Organisa-tions doit tre leve; autrement dit, les comptences des Organisations internatio-nales doivent tre importantes (pouvoir de contrle de l'Accord Gnral sur les Tarifs Douaniers et le Commerce, ou pouvoir de gestion du Fonds Montaire International): a contrario, le peu de pouvoirs de l'Organisation pour l'Alimentation et l'Agriculture est un obstacle au dveloppement du droit international de l'agricul-ture. La troisime condition, qui complte les deux prcdentes, implique la prsence de sources juridiques systmatises (actes internationaux, coutume, princi-pes gnraux du droit, jurisprudence internationale et doctrine). Le droit international conomique est un bon exemple d'mergence rcente d'une nouvelle branche du droit international public1. Le moment est-il venu de considrer le droit international de la sant galement comme une nouvelle branche du droit international public? Le problme est ici celui de la spcificit du droit international de la sant. Le droit international de la sant est en effet distinguer du droit international du travail et du droit social international, ainsi que du droit international humanitaire et du droit mdical international. Le droit international du travail ne touche pas seulement des activits d'ordre sanitaire (la mdecine du travail, les consquences sur la sant du travail forc.), mais concerne de faon gnrale, sur le plan international, les rgles relatives au travail. En outre, plus qu' la sant, il s'intresse en fait l'hygine (Convention de Berne de 1906 sur l'emploi du phosphore, Convention n 149 de 1977 de I 'OIT sur les conditions de travail et de vie du personnel infirmier, Convention n 152 de 1979 concernant la scurit et l'hygine du travail dans les manutentions portuaires, etc.). Le droit social international est en ralit, quant lui, une partie du droit international du travail. Il concerne non seulement les questions sanitaires lies au travail, mais aussi et surtout les questions sociales, comme celles contenues dans la Charte sociale europenne de 1961: le droit social europen a ainsi pour objet d'tude les activits sociales et aussi sanitaires des Organisations europennes (notamment le Conseil de l'Europe). 1. Cf. notre ouvrage: Institutions conomiques internationales: introduction au droit international conomique . Paris, Economica, 1981. UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 613 Le droit international humanitaire est en quelque sorte un droit international de la sant en priode de guerre (conflit international ou guerre civile) ou de situation quivalente (l'intervention d'humanit par exemple). C'est un droit qui participe la protection gnrale des droits de l'homme. Son contenu est donc plus large que celui du droit de la sant, mais son application est plus troite. Le droit mdical international est, lui, beaucoup plus spcialis que le droit international de la sant. Il traite certes des problmes mdico-juridiques aussi bien en temps de guerre qu'en temps de paix (assistance mdicale, morale mdicale, responsabilit mdicale..), et son objet gnral est la protection internationale des individus sur le plan mdical, mais en ralit son but final est la protection internationale du mdecin. Ces quatre spcialits juridiques, dont, notre sens, seul le droit international du travail est une vritable branche du droit (tout particulirement grce aux activits normatives de I 'OIT) , n'enlvent rien la spcificit du droit international de la sant. Le droit la sant est bien sr un droit de l'homme, et les questions sanitaires, qui se posent aussi bien en priode de paix qu'en priode de guerre, prsentent la fois un aspect politique (humanitaire) et un aspect technique (mdical). Le droit de la sant est en fait une synthse de tout cela, et peut tre dfini comme l'ensemble des rgles juridiques relatives la protection internationale de la sant. Une telle dfinition appelle plusieurs prcisions. Pour se distinguer du droit international humanitaire, le droit international de la sant est avant tout un droit du temps de paix. On a tendu, vrai dire, spcifier les rgles juridiques relatives aux questions sanitaires apparaissant en priode de guerre (Conventions de Genve de 1949 et Protocoles additionnels de 1977). Mais il ne faut pas oublier que les Conventions sanitaires depuis le milieu du XIXme sicle, ou le Rglement sanitaire international tabli dans le cadre de l'Organisation Mondiale de la Sant, ont une porte gnrale. Il n'empche toutefois que le fait de considrer le droit internatio-nal de la sant comme tant essentiellement un droit du temps de paix renforce la fois sa permanence, sont universalit et son unit: sa permanence d'abord, parce qu'il est un droit commun et non un droit d'exception, son universalit ensuite, parce qu'il s'applique la totalit des tats composant la socit internationale, son unit enfin, car il se doit de mettre en oeuvre des rgles gnrales. Une autre prcision apporter est que le droit international de la sant concerne avant tout la sant humaine. Il touche des domaines voisins (notamment la sant animale et la protection de l'environnement), mais les envisage par rapport la protection de la sant humaine. C'est ainsi qu'une Organisation intergouvernemen-tale comme l'Office International des Epizooties est en relations officielles avec I 'OMS (depuis 1961). Ou encore, dans un but de protection des consommateurs, la Communaut conomique europenne contrle les importations de viande de bou-cherie (directive 72/462 du Conseil des ministres du 12 dcembre 1972..). On peut voquer galement les risques de la sant humaine du fait de l'environnement avec la pollution de l'air, la pollution marine, etc. La question de l'effectivit du droit international de la sant vient complter celle de la spcificit de ce droit. Le droit international de la sant peut tre 614 Michel BELANGER actuellement considr comme un droit part entire pour trois raisons principales. Il s'est tout d'abord produit une vritable prise de conscience de sa ncessit. Ce que nous appelons aujourd'hui le droit international de la sant a t au dpart un droit international de l'hygine, dans la mesure o, partir de la deuxime moiti du XIXe sicle, un certain nombre de rgles juridiques porte sanitaire ont t formules et adoptes par des conventions qui engageaient les tats Parties uniformiser leurs pratiques dans le domaine de la prophylaxie des maladies pidmi-ques: il s'agissait ainsi de mesures d'hygine (dratisation, dsinsectisation... utilises dans le cadre de la quarantaine). D'une conception dfensive qui tait la base du droit international de l'hygine, on est pass, avec le droit international de la sant, une conception offensive qui apparat en filigrane dans la Constitution de I 'OMS. L'immensit des tches dans le domaine de la protection de la sant publique internationale, notamment dans les pays du Tiers-Monde, les domaines multiples d'intervention (maladies, flaux sociaux comme l'usage des stupfiants ou l'alcoolisme, protection de l'environnement...), la protection des diffrentes catgo-ries de personnes (enfants, femmes, personnes ges, handicaps...), fournissent une matire considrable un droit international de la sant. La cration de I 'OMS a ensuite beaucoup fait pour qu'existt un droit internatio-nal de la sant. Sur le plan du contenu de ce droit, I 'OMS (compltant, il est vrai, les activits des Organisations qui l'ont prcde) a eu, ds sa cration, une conception globale de sa mission: on en a pour preuve, par exemple, le nombre et la diversit des comits d'experts qu'elle a mis en place, dont les activits couvrent l'ensemble des problmes touchant la sant. Mais galement sur le plan de la valeur juridique des dcisions qu'elle a prises, I 'OMS a t dote de comptences quasi rglementai-res et quasi judiciaires qui sont assez exceptionnelles dans le droit gnral des Organisations internationales. Le pouvoir quasi rglementaire de I 'OMS est rel, puisque cette Organisation a, constitutionnellement, la capacit d'adopter des rglements (citons par exemple l'important Rglement sanitaire international) qui, pour tre obligatoires pour les Etats membres, ne doivent pas avoir t refuss par lesdits tats (qui peuvent toutefois les accepter avec des rserves) dans un dlai fix. Les obligations des tats sont ainsi particulires: adoption de mesures sanitaires adquates, notification de ces mesures I 'OMS, etc. Les comptences quasi judiciaires de I 'OMS tiennent au fait que cette Organisation peut intervenir, avec l'accord des tats concerns, pour rsoudre des diffrends d'ordre sanitaire survenus entre deux ou plusieurs Etats membres (art. 100 du R.S.I. de 1969 modifi). Par exemple, lors du diffrend survenu en 1970 entre la Turquie d'une part, la Roumanie et la Bulgarie d'autre part, propos de l'application des rglements sur le cholra, le Directeur gnral de I 'OMS intervint pour rsoudre ce diffrend, et le Comit de la surveillance internationale des maladies transmissibles considra cette action comme satisfaisante. L 'OMS peut galement utiliser la procdure de l'enqute internationale (art. 2 et 18 de la Constitution de I 'OMS, art. 11 al. 3 et art. 22 du R.S.I.). Cette intervention, ncessitant le consentement de l'tat impliqu, est toutefois limite aux maladies quarantenaires. La procdure a t utilise plusieurs fois (au Moyen-Orient en 1948, en Angola en 1961, dans les territoires occups par Isral en 1974..). Il existe enfin des sources juridiques dj systmatises du droit international de la sant. Parmi les principes gnraux du droit international de la sant, il faut UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 615 faire une place spciale au droit la sant, qui est aujourd'hui compris avant tout comme le droit aux soins de sant2. Les actes internationaux contenu sanitaire comprennent les traits base humanitaire (le premier ayant t, semble-t-il, l'accord conclu le 17 juillet 1743 entre le comte de STAIR et le duc de No AILLES), les conventions humanitaires (Conventions de Genve de 1949, Constitution de I 'OMS, etc.), et les actes des Organisations internationales intervenant dans le domaine de la sant (le R.S.I. par exemple). La jurisprudence internationale n'est pas trs dveloppe en matire sanitaire (l'alina 3 de l'art. 100 du R.S.I., qui prvoit le recours la Cour Internationale de Justice, n'a, jusqu' prsent, jamais t utilis), ou plutt intervient dans le cadre de l'laboration du droit international humanitaire (procs des mdecins allemands Nuremberg en dcembre 1946 et procs des mdecins japonais Khabarovsk en dcembre 1949), et connat une extension particulire en droit communautaire europen (arrts de la Cour de Justice des Communauts Europennes en matire de circulation des mdicaments et de droit des brevets, ainsi que pour l'application du principe de l'assimilation de l'tranger au national, principe qui est utilis en ce qui concerne l'tablissement des professions mdicales et para-mdicales dans les pays de la Communaut). La doctrine, active en droit mdical international (tout particulirement grce la Commission mdico-juridique de Monaco) et en droit international humanitaire (avec notamment le Comit International de la Croix-Rouge), a ainsi une matire considrable dfricher. Le droit international de la sant est en effet un soft law , c'est--dire un droit en formation. Ce droit rcent tend prendre de plus en plus d'importance, car il est li l'extension du droit international conomique en gnral et du droit international du dveloppement en particulier. Un rapport troit existe de fait entre sant et dveloppement3, parce que la protection sanitaire, dans les pays du Tiers-Monde notamment, est conue comme un impratif du dveloppement. Avant d'tre une branche du droit international gnral, le droit international de la sant est une branche du droit international du dveloppement. Cela explique qu'il prsente un certain caractre idologique. La situation sanitaire d'un pays sert par exemple de critre pour l'utilisation du concept, nouveau en droit international, de pays les moins avancs (P.M.A.). Il n'y a donc pas de politique du dveloppement sans politique de la sant. Une telle conception est nettement contenue dans les concepts de soins de sant primaires et de nouvel ordre sanitaire international. La notion de soins de sant primaires (S.S.P.), concept-clef de la stratgie centrale de l'OMS la plus importante actuellement, a t officiellement adopte lors de la Confrence d'Alma-Ata, organise conjointement par I 'OMS et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance (FISE/UNICEF) en aot-septembre 1978. Elle est la rsultante en ralit de deux types d'expriences mises en oeuvre ds les annes 1950-1960: au plan international, le FISE/UNICEF a toujours prconis ce qu'il a 2. H.D.C. ROSCAM ABBING: International Organizations in Europe and the Right to Health Care (Kluwer, Deventer, 1979). 3. Louis-Paul AUJOULAT: Sant et dveloppement en Afrique ? Paris, A. Colin, Institut International d'Administration Publique, 1969. La liaison entre sant et dveloppement a t officialise par la rsolution 34/58 adopte par l'Assemble Gnrale de l'Organisation des Nations Unies le 29 novembre 1979. 616 Michel BELANGER qualifi au dpart de services de base puis de services communautaires , et, au plan national, un certain nombre de pays (Cuba ds 1960, le Venezuela aprs 1962, le Niger partir de 1963, la Chine en 1965, etc.) ont fond leur systme de sant sur des principes comme l'accessibilit tous des services de sant ou l'intervention directe des masses organises. Les S.S.P. sont en effet des soins de sant accessibles tous les individus et toutes les familles d'une communaut donne dans un pays donn, faisant appel des mthodes et des mesures sanitaires en gnral simples et d'un cot peu lev, et applicables par la population elle-mme ainsi que par des personnels mdicaux ou para-mdicaux brivement forms. Or la Dclaration d'Alma-Ata voque (dans son art. 3) l'interdpendance existant entre la sant et le progrs conomique et social, et se rfre directement au nouvel ordre conomique international. Le concept de nouvel ordre sanitaire international (Nosi)4 est justement un lment du nouvel ordre conomique international. Le Nosi est avant tout fonction-nel, car il se ralise travers la coopration entre les tats, principalement dans le cadre des Organisations internationales objet ou comptences sanitaires. Le problme est ici celui de l'adoption d'une stratgie (notamment long terme): la politique des soins de sant primaires exprime ainsi le choix d'une stratgie moyen terme (1980 an 2 000). Le Nosi peut tre galement structurel, dans la mesure o se pose aujourd'hui le problme de la gestion dmocratique des Organisations internationales. L ' O M S peut tre en effet considre comme une Organisation internationale classique, puisqu'elle a t constitue avant la priode de dcolonisa-tion massive. La rgionalisation de I 'OMS attnue, il est vrai, ce caractre. Le Nosi peut alors tre compris comme exprimant la volont de la majorit des tats du monde, savoir les pays en dveloppement, de refondre les rgles du droit international de la sant. Les demandes des pays du Tiers-Monde relatives au contenu de la coopration sanitaire internationale, se traduisent par un refus de ce que l'on peut qualifier de no-colonialisme technologique, c'est--dire l'influence sur le plan international des conceptions mdicales prnes par les pays dvelopps et appliques tout particulirement par les socits transnationales de mdicaments. L 'OMS a repris, dans une certaine mesure, ces demandes en en structurant et en en rgularisant le dveloppement (en utilisant notamment l'art. 21 de sa Constitution). C'est ainsi, par exemple, que son effort de systmatisation juridique s'est traduit par l'adoption par l'Assemble mondiale de la sant en 1981 du Code international de commercialisation des substituts du lait maternel, ou encore en 1982 de mesures permettant l'Organisation de dposer des brevets pharmaceutiques et de faire valoir ses droits de proprit industrielle. Le droit international de la sant est ainsi un droit original de par la place particulire qu'il occupe au sein du droit international conomique. Il est significatif de l'volution contemporaine du droit international gnral, qui doit s'adapter une 4. EARTHSCAN (Anil AGARWAL, Mike MULLER et Geoff WATTS) : Vers un nouvel ordre de la sant . Paris, Les Ed. Ouvrires, Coll. Nord-Sud, 1981; Charles Olke VAN PANNENBORG: A New International Health Order : an Inquiry into the International Relations of World Health and Mdical Care . Alblasserdam, Universit de Groningue, 1978, notamment pp. 30-75 et pp. 296-343. UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 617 situation go-politique dtermine la fois par la diversit catgorielle des pays et par l'interdpendance des besoins des tats. Cette double tendance se retrouve d'ailleurs de faon caractristique dans le droit international de la sant, qui est un droit dont l'laboration est marque par deux traits principaux, savoir la diversit organisationnelle et l'unification normative. I - LA DIVERSIT ORGANISATIONNELLE Le premier problme essentiel de l'laboration d'un droit est celui de la convergence des sources. La solution de ce problme est due aujourd'hui largement l'intervention d'Organisations mondiales spcialises dans un domaine particulier, et qui sont regroupes au sein du systme des Nations Unies. Il en est ainsi, avec I 'OMS, pour le droit international de la sant. Mais la centralisation institutionnelle dans le domaine de la protection internationale de la sant a toujours t battue en brche, aujourd'hui plus que jamais: si I 'OMS reste l'Organisation centrale, on assiste au dveloppement d'une vritable parcellisation sanitaire internationale. A L'Organisation mondiale de la sant en tant qu'organisation centrale Le caractre d'Organisation centrale qui est celui de I 'OMS actuellement signifie en fait un certain affaiblissement de cette Organisation. En 1946, le but de la cration de I 'OMS tait particulirement ambitieux, puisqu'il s'agissait d'instituer une Organisation unique de la sant sur le plan international. L 'OMS a ainsi t dote de comptences importantes. 1 - L'ide de l'Organisation unique et ses limites La coopration sanitaire internationale, fonde au dpart sur certaines pratiques de dfense sanitaire (par exemple avec l'institution des provditeurs de la sant Venise) puis sur la gnralisation de ces pratiques (avec la quarantaine), s'est institutionnalise partir du milieu du XIXe sicle avec les Confrences sanitaires internationales. Ell a permis la conclusion d'accords multilatraux objet sanitaire (Convention de Venise de 1892, Convention de Dresde de 1893, etc .) . La cration d'Organisations internationales sanitaires est venue renforcer cette coopration. Les Conseils quarantenaires ( Tanger, Alexandrie, Constantinople et Thran) n'ont t que des organismes sanitaires internationaux vocation restrein-te. Une seconde gnration d'Organisations a runi des organismes sanitaires internationaux vocation gnrale, avec l'Office International d'Hygine Publique (1907), l'Organisation d'Hygine de la Socit des Nations et l'Administration des Nations Unies pour le Secours et le Relvement (UNRRA, 1943). En outre, ds 1902, une Organisation sanitaire du continent amricain a t cre sous le nom de Bureau Sanitaire International en Amrique. Ainsi, la fin de la Seconde Guerre mondiale, il y avait une multiplicit d'organismes internationaux vocation sanitaire: 618 Michel BELANGER - le Conseil Sanitaire Maritime et Quarantenaire d'Egypte, reconnu comme Bureau rgional d'information pidmiologique de I 'OIHP (les trois autres Conseils qua-rantenaires ont disparu au cours de la Premire Guerre mondiale); - l e Bureau Sanitaire Panamricain (qui prit ce nom en 1923); - I 'OIHP, qui n'a pas t absorb par la Commission Temporaire des pidmies (qui a t le pralable l'Organisation permanente d'hygine qu'a consitute la SDN), du fait principalement de l'opposition des tats-Unis; - l'Organisation d'Hygine de la SDN, qui a poursuivi pendant la guerre deux activits: le Service des renseignements pidmiologiques et des statistiques sanitaires, ainsi que l'Administration des talons biologiques internationaux; - et la Division de la sant de I'UNRRA. Lors de la Confrence de San Francisco d'avril-juin 1945, plusieurs tats (notamment le Brsil et la Chine) demandrent l'institution d'une Organisation internationale unique de la sant. Cette ide prsida ainsi la cration de I 'OMS le 22 juillet 1946. La Commission Intrimaire, mise en place dans l'attente que les instruments de ratification de vingt-six tats Membres des Nations Unies aient t dposs entre les mains du Secrtaire gnral de I 'ONU pour l'entre en vigueur de la Constitution de I 'OMS, ralisa en effet, pour appliquer cette ide, une triple opration. Tout d'abord, elle reprit les fonctions des Organisations internationales sanitaires antrieures, savoir I 'OIHP (l'Arrangement de Rome de 1907 a t dnonc individuellement par les tats Parties entre 1946 et 1952), l'Organisation d'Hygine de la SDN (ainsi que le Bureau d'Orient de la SDN situ Singapour), et la Division de la sant de I'UNRRA (I'UNRRA disparut le 30 juin 1947). Ensuite, elle intgra les Organisations rgionales de la sant existantes, c'est--dire l'Organisa-tion Sanitaire Panamricaine (qui prit cette appellation en 1947), qui devint (par l'Accord de Washington du 24 mai 1949) la Rgion OMS des Amriques, et le Bureau sanitaire rgional panarabe d'Alexandrie (les fonctions du Conseil Sanitaire Maritime et Quarantenaire d'Egypte avaient t reprises en 1938 par le ministre de la Sant d'Egypte, mais en 1946 les tats Membres de la Ligue Arabe avaient dcid de lui rendre son statut de Bureau rgional), dont les fonctions furent transfres I 'OMS en juillet 1949 et qui devint le Bureau rgional OMS de la Mditerrane orientale. Enfin, elle conclut un certain nombre d'arrangements avec I 'ONU et des Institutions spcialises des Nations Unies (OIT, FAO, Organisation de l'Aviation Civile Internationale, Organisation des Nations Unies pour l'ducation, le Science et la Culture) : ces arrangements furent ultrieurement repris et multiplis par les Assembles mondiales de la sant. Donc, en 1946 1948, le mouvement s'est nettement amorc en faveur de la constitution d'une Organisation unique de la sant. Cette volont de centralisation doit tre considre comme l'aboutissement de : l'exprience de la coopration sanitaire internationale depuis le milieu du XIXme sicle. L'ide de l'Organisation sanitaire unique a connu pourtant, ds le dpart, des limites d'un point de vue fonctionnel. Elle ne put, tout d'abord, interdire le maintien de l'aide sanitaire bilatrale (par exemple celle attribue par des tats dvelopps leurs anciennes colonies). Elle ne put, ensuite, empcher l'existence d'une coopra-tion multilatrale partielle en matire sanitaire (une telle coopration s'est dvelop-pe, par exemple, entre les tats de l'Europe du Nord partir de 1907, et sera UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 619 amplifie dans le cadre du Conseil Nordique). Elle ne put, enfin, limiter l'interven-tion dans le domaine sanitaire d'Organisations universelles (I 'ONU, mais aussi les Institutions spcialises des Nations Unies, ainsi que les Organisations non gouver-nementales objet sanitaire). ces limites fonctionnelles s'ajoutent des limites d'ordre budgtaire, car le budget d'une seule Organisation internationale ne peut suffire pour rsoudre les problmes sanitaires du monde, qu'ils soient gnraux (notamment l'radication de maladies) ou particuliers (lorsqu'il y a urgence, par exemple pour arrter une pidmie, ou encore en priode de guerre). Le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement ou la Banque Mondiale ont ainsi aujourd'hui pris en partie le relais financier de I 'OMS, alors que la Croix-Rouge Internationale intervient spcia-lement dans les situations de conflits arms. Il faut rappeler galement que l'accession l'indpendance des tats du Tiers-Monde, avec leur entre l'O.M.S., a modifi largement les donnes de la coopration sanitaire internationale. Des critiques ont ainsi t adresses rencon-tre du fonctionnement jug trop bureaucratique de cette Organisation5. 2 - La technique de l'attribution d'un pouvoir dcisionnel I'OMS et ses limites En dotant I 'OMS de fonctions quasi rglementaires et quasi judiciaires, les constituants de 1946 ont voulu, sans nul doute, donner cette Organisation des comptences supranationales6'. Les principaux lments de la supranationalit de I 'OMS sont les suivants: - la Constitution de I 'OMS ne contient pas de dispositions permettant la sortie de l'Organisation: l'universalit fonctionnelle de l'Organisation est ainsi renforce; les normes de I 'OMS sont ainsi des normes gnrales de droit international, qui lient tous les tats; - l'art. 73 de la Constitution de I 'OMS signifie qu'un tiers des tats Membres de l'Organisation peut tre li contre sa propre volont, puisque, pour l'adoption d'un amendement la Constitution ou d'une rvision de ce texte, la rgle de l'unani-mit est abandonne au profit de la rgle de la majorit des deux tiers; - surtout, avec les rglements de I 'OMS, est utilis le systme de la ratification ngative, car, les rglements ne ncessitant pas de ratification, si un tat Membre ne veut pas tre li, il doit prendre l'initiative de l'action en utilisant le procd de la rserve. Le Rsi de 1969 limite d'ailleurs, de faon particulire, la souverainet des tats en donnant I 'OMS le droit d'investigation dans des zones infectes , alors que les prcdents Rsi se rfraient directement aux tats: le fondement de l'interven-tion de I 'OMS est ainsi pidmiologique, c'est--dire fonctionnel, et l'intervention de l'Organisation ne peut tre entrave par les instances tatiques. 5. Annie THEBAUD-MONY : Besoins de sant et politique de sant: analyse des travaux de l'O.M.S. : 1974 - 1978 . Thse, U.E.R. de Sciences Sociales, Paris V, 1980, Tome I. 6. H.D.C. ROSCAM ABBING, op. cit., pp. 316-343. 620 Michel BELANGER On peut ainsi parler de pouvoir dcisionnel de I 'OMS7 , contenu dans les art. 21 et 22 de la Constitution de l'Organisation. Ce pouvoir n'est pas seulement fond sur des rglements, mais aussi de plus en plus sur de simples rsolutions de l'Assem-ble mondiale de la sant, par exemple en matire de standardisation biologique (rsolution WHA 18.7) ou avec la pharmacope internationale (rsolution WHA 3.10). Les obligations des tats sont particulirement prcises en ce qui concerne les procdures de la notification et de la publication: les tats doivent transmettre un certain nombre d'informations I 'OMS, notamment propos des vaccinations ainsi que des zones infectes. Le systme juridique de I 'OMS, fond ds 1946 sur la reconnaissance cette Organisation de comptences quasi rglementaires et quasi judiciaires a t en ralit complt progressivement par l'emploi d'une procdure plus directe, rendue ncessaire la fois par l'accroissement du nombre des tats Membres de I 'OMS, par un certain nombre de considrations techniques, et par les avantages rsultant de l'acceptation des normes et de la coordination des actions sanitaires tatiques. Mais le pouvoir dcisionnel de I 'OMS connat plusieurs limites. Il n'existe en fait que pour les matires techniques numres limitativement l'art. 21 de la Constitution. Les tats peuvent en outre se dgager de la rglementation internatio-nale en faisant connatre au Directeur gnral de l'Organisation, dans un dlai dtermin, qu'ils refusent le rglement ou qu'ils l'admettent avec des rserves. La limite fondamentale reste le principe de la souverainet tatique. Par exemple, pour que I 'OMS puisse procder une enqute internationale, le consentement de l'tat concern est ncessaire. Il faut voquer galement, ce propos, la situation des Membres inactifs de I 'OMS, qui sont des tats (l'Union sovitique avec l'Ukraine et la Bilorussie le 12 fvrier 1949, la Bulgarie le 29 novembre 1949, la Roumanie le 20 fvrier 1950, l'Albanie le 25 fvrier 1950, la Tchcoslovaquie le 14 avril 1950, Formose le 5 mai 1950) qui, en raison de diverses critiques adresses I 'OMS (activits insuffisantes, charges financires trop lourdes, mthodes, rsultats, caractre bureaucratique, politisation..), et ne pouvant se retirer juridiquement de l'Organisation, ont dcid de ne pas participer aux activits et au financement de I 'OMS (pratiquement tous ont repris leur participation active, en 1952 pour Formo-se, et en 1955-1958 pour les tats communistes: il ne reste que le cas de l'Ukraine et de la Bilorussie). Si l'ide d'Organisation unique ne pouvait s'appliquer rellement dans le domaine de la sant internationale, le choix de fonctions particulires confies I 'OMS s'est rvl vritablement oprationnel. L 'OMS reste l'Organisation principa-le en matire sanitaire, ct des autres Organisations mondiales caractre technique. Elle reste mme l'Organisation centrale face aux multiples Organisations rgionales, trans-rgionales et sous-rgionales qui exercent des activits sanitaires. 7. F. GUTTERIDGE: Notes on Dcisions of the World Health Organization (in Stephen M. SCHWEBEL, dir. : The Effectiveness of International Dcisions , Leyden, Sijthoff, 1971, pp. 277-282). UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 621 B La parcellisation sanitaire internationale La coopration institutionnelle internationale sur le plan sanitaire est aujour-d'hui extrmement fournie. La conception d'une OMS Organisation unique de la sant n'a nullement empch de nombreuses Organisations internationales d'exercer des activits sanitaires. Il est en effet intressant de constater que, ds la fin de la Deuxime Guerre mondiale, les Organisations rgionales qui ont t constitues, qu'elles soient politiques, conomiques ou militaires, ont eu des activits sanitaires. On assiste ainsi actuellement une vritable parcellisation sanitaire internationale, qui exprime une double tendance, la fois la dconcentration et la dcentralisa-tion. 1 - La dconcentration sanitaire internationale La dconcentration sanitaire internationale peut tre comprise comme tant l'attribution de comptences sanitaires des institutions internationales reprsentant le systme des Nations Unies dans les diffrents continents. Elle participe en fait un double mouvement: d'un ct, en ce qui concerne I 'OMS, elle est une application de l'ide d'Organisation unique de la sant, mais, d'un autre ct, dans le cadre des autres Organisations du systme des Nations Unies, elle accrot l'clatement des activits sanitaires internationales. En tant principalement une application de l'ide d'Organisation unique de la sant, applique avec la cration de I 'OMS, la dconcentration sanitaire interna-tionale est une technique classique de renforcement de la centralisation. Ce mouve-ment avait t amorc, avant la Deuxime Guerre mondiale, avec la mise en place par l'Organisation d'Hygine de la SDN d'un Bureau d'Extrme-Orient en 1925 (install Singapour) et d'une succursale pidmiologique en mai 1944 ( Washington). Mais c'est avec I 'OMS que la dconcentration sanitaire internationale est devenue systmatique. Le concept de dconcentration internationale traduit un progrs dans le caractre universel des Organisations internationales, dans la mesure o les reprsentants de ces Organisations sont prsents dans les diffrents conti-nents, et galement dans la mesure o sont crs des organismes dots de comptences dlgues du Sige. L 'OMS possde en effet, depuis sa cration, des institutions rgionales (Comits rgionaux, Bureaux rgionaux placs sous l'autorit de Directeurs rgionaux, et Comits consultatifs rgionaux de la recherche mdica-le), couvrant la totalit de la plante (Rgion africaine, Rgion des Amriques, Rgion de la Mditerrane orientale, Rgion du Pacifique occidental, Rgion du Sud-Est asiatique et Rgion europenne). Ces institutions rgionales, selon l'art. 45 de la Constitution de I 'OMS, sont partie intgrante de l'Organisation. La dconcentration est en effet effective dans la mesure o: - l e s instances rgionales de I 'OMS ne disposent pas de l'autonomie financire; - les organes centraux de I 'OMS contrlent les activits des organes rgionaux; - les Bureaux rgionaux ont pour mission d'excuter, dans les limites des Rgions OMS, les dcisions de l'Assemble mondiale de la sant et du Conseil excutif; - les Directeurs rgionaux sont nomms par le Conseil excutif de I 'OMS; - la nomination des fonctionnaires rgionaux de grade lev ncessite l'approbation du Sige. 622 Michel BELANGER La centralisation de I 'OMS, qui connat un amnagement particulier avec la mise en place des Rgions OMS8 , se fonde ainsi la fois sur des relations hirarchiques et des relations de tutelle entre les organes centraux et les organes rgionaux. La dconcentration sanitaire internationale, si elle s'exprime principalement dans le cadre de I 'OMS rgionalise dans le sens d'un amnagement de la centralisa-tion sanitaire internationale au profit de cette Organisation, participe galement un mouvement contraire d'clatement des activits sanitaires sur le plan mondial. Certaines autres Organisations du systme des Nations Unies exerant, ct de leur domaine privilgi de comptence, des activits d'ordre sanitaire, ont en effet mis en place des structures rgionales. L 'OIT runit des Confrences rgionales. L'UNESCO, qui intervient en matire d'ducation de la sant, a tabli des Rgions. Le FISE/UNICEF possde sept rgions. Le mouvement de dconcentration des Organisations du systme des Nations Unies reste en ralit, dans le domaine sanitaire, assez limit. Il ne concerne pas toutes les Organisations, comme notamment la Banque Mondiale. Sa place n'est en outre pas trs bien dfinie entre le coordination politique (le choix et l'applica-tion d'une stratgie comme celle des soins de sant primaires), administrative et financire des activits sanitaires internationales, et la dcentralisation de ces activits. Le fonctionnement des institutions sanitaires internationales depuis la Seconde Guerre mondiale traduit une prfrence de plus en plus marque des tats pour la dcentralisation. 2 - La dcentralisation sanitaire internationale Si la dconcentration de I 'OMS correspondait au dpart un amnagement de l'ide d'Organisation unique de la sant, la dcentralisation signifie un amnage-ment de l'ide d'Organisation centrale. Le principe de la rgionalisation a t largement admis lors de la constitution de I 'OMS, mais des divergences de vues se sont manifestes propos des fonctions des Bureaux rgionaux. Certains tats ne souhaitaient qu'une dcentralisation rduite, attribuant aux Bureaux rgionaux seulement un rle de services d'information pidmiologique. D'autres tats voyaient dans la dcentralisation un risque rel d'affaiblissement de l'autorit des organes centraux de I 'OMS. Le choix de la rgionalisation de I 'OMS en 1946 se fonde toutefois sur un certain nombre d'lments de dcentralisation internationale. La dcentralisation de I 'OMS9 apparat tout d'abord en ce qui concerne la composition des organes rgionaux : les Comits rgionaux runissent les reprsen-tants des tats Membres de I 'OMS situs dans les diffrentes zones, et les Directeurs rgionaux sont lus par ces mmes reprsentants. Il faut remarquer que ce systme 8. Claude-Henri VIGNES: La rgionalisation de l'O.M.S. in Rgionalisme et universalisme dans le droit international contemporain , Socit Franaise pour le Droit International, Colloque de Bordeaux de 1976, Paris, Pdone, 1977, pp. 189-200. 9. Robert BERKOV: The World Health Organization : A Study in Decentralized Administration . Thse, Sciences Politiques, Genve, 1957. UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 623 lectif est profondment original par rapport aux autres institutions des Nations Unies. Les comptences des organes rgionaux de I 'OMS sont galement dcentrali-ses. Les Comits rgionaux possdent en effet certaines comptences propres: ils formulent les directives qui se rapportent aux questions de caractre exclusivement rgional, ou recommandent l'utilisation de crdits supplmentaires par les gouverne-ments des tats Membres des rgions OMS. Les Directeurs rgionaux sont eux-mmes de vritables autorits rgionales: ils sont de droit secrtaires des Comits rgionaux, nomment un certain nombre de fonctionnaires aux postes rgionaux, etc. Le principe d'autonomie connat donc une certaine application I 'OMS, dans le cadre de la dcentralisation gographique. Cette dcentralisation tend s'accrotre. Elle est tout d'abord complte par une dcentralisation technique rsultant de la quasi institutionnalisation I 'OMS de la pratique des groupes d'experts, qui sont runis en tableaux et comits, et qui galement interviennent dans le cadre du Comit Consultatif de la Recherche Mdicale. Les tableaux d'experts, composs d'experts dont l'Organisation peut obtenir des avis techniques sur un sujet particu-lier, sont utiliss frquemment par I 'OMS, mais ce sont surtout les comits d'experts, runis par le Directeur gnral de I 'OMS pour traiter un sujet particulier, qui jouent un rle essentiel dans l'laboration de la politique de l'Organisation. Il serait toutefois possible d'accrotre l'autorit normative des comits OMS d'experts, en leur donnant, l'instar du Comit d'experts OMS de l'administration publique de la sant, un statut permanent. Le rle des experts pour dire le droit international de la sant est ici d'autant plus important que de nombreux comits mixtes ont t tablis, comprenant des experts de I 'OMS et des experts d'autres Organisations internationales intervenant dans le domaine de la sant publique (Comit mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires, Comit mixte FAO/OMS/PNUE sur les contaminations des aliments, etc.). La dcentralisation gographique de I'OMS est galement renforce par la volont d'autonomie des tats Membres. Ceux-ci ont en effet confi des compten-ces sanitaires aux Organisations rgionales qu'ils ont cres. Il est caractristique de constater que toutes les Organisations trans-rgionales, rgionales ou sous-rgionales, mises en place depuis la Seconde Guerre modiale, qu'elles soient politiques, militaires ou conomiques, ont aussi des activits sanitaires. Cela est particulirement dvelopp en ce qui concerne les Organisations europennes (Conseil de l'Europe, Conseil Nordique, Union de l'Europe Occidentale, Commu-nauts europennes, Bnlux), ou occidentales (Organisation du Trait de l'Atlanti-que Nord, Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques), mais aussi les Organisations des autres continents (Organisation de l'Unit Africaine, Ligue Arabe, Conseil de Coopration du Golfe, Commission du Pacifique Sud, etc.). On assiste ainsi l'laboration, ct du droit international gnral de la sant, de droits rgionaux de la sant. Le droit europen de la sant est un droit essentiellement technique, c'est--dire fond sur des accords intervenant dans des domaines techniques: tel est le cas de l'Accord Partiel de 1959, ou encore des Accords europens conclus dans le cadre du Conseil de l'Europe ; ce droit prsente toutefois, certains gards, un aspect idologique, notamment avec l'application, dans le cadre du Conseil Nordique et des Communauts europennes, des principes de libert de circulation et de libert d'tablissement. Ce que l'on peut appeler le 624 Michel BLANGER droit tiers-mondiste de la sant est par contre avant tout un droit idologique, c'est--dire bas sur des conceptions idologiques, marques tout particulirement par un rejet de la mdecine occidentale; cependant ce droit adopte progressivement un certain nombre de mesures techniques (en matires de fabrication de mdicaments essentiels par exemple). Le problme est alors, sur le plan gnral, celui de la compatibilit de l'action de I 'OMS avec celle des autres Organisations internationales intervenant dans le domaine de la sant. L ' O M S a assit avec mfiance la multiplication des Organisations rgionales comptences sanitaires, et s'est oppose jusqu' ce jour la cration d'Organisations rgionales de la sant. Elle n'a pas ainsi dlgu de ses comptences aux Organisations rgionales existantes exerant des activits sanitai-res. Sa raction a t en fait double. Elle a, en premier lieu, conclu un certain nombre d'accords officiels avec des Organisations rgionales politiques (la Ligue Arabe le 22 aot 1961 et I 'OUA le 24 septembre 1969) et des Organisations financires rgionales (la Banque Africaine de Dveloppement en mai 1974 et la Banque Islamique de Dveloppement en mai 1978). Mais ces accords ne sont pas nombreux. Il faut cependant y ajouter la procdure des relations officielles appli-que par I 'OMS de nombreuses ONG, ainsi que les accords entre I 'OMS, I 'ONU et les autres Organisations du systme des Nations Unies. On peut en outre penser que la procdure des accords officiels avec des Organisations rgionales va tre dveloppe. C'est ainsi qu'un accord, tabli par un change de lettres du 29 mai et du 19 juin 1972, a t conclu entre la Commission des Communauts europennes et le Bureau rgional de I 'OMS pour l'Europe (et il est actuellement prvu un accord au niveau mondial); la Banque Interamricaine de Dveloppement a de mme engag des discussions avec I 'OMS depuis novembre 1979 pour tablir un tel accord; ou encore, l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est a adopt Manille en juillet 1980 le principe de sa collaboration avec I 'OMS. En second lieu, I 'OMS s'est tourne principalement vers les pays du Tiers-Monde. Le droit international de la sant labor actuellement par cette Organisa-tion est largement un droit tiers-mondiste, c'est--dire un droit fond en grande partie sur les demandes des pays en dveloppement. Pour rester l'Organisation centrale de la sant sur le plan international, I 'OMS s'est en effet attache principale-ment aux problmes sanitaires des pays du Tiers-Monde: elle a ainsi privilgi la coopration technique entre pays en dveloppement (par exemple dans le domaine de la fabrication des mdicaments). Elle favorise de la sorte la dcentralisation sanitaire internationale. La parcellisation sanitaire internationale ne dtruit pas fondamentalement la centralisation sanitaire voulue avec la cration de I 'OMS. Cette Organisation a t suffisamment souple et pragmatique pour s'adapter cette situation. En ralit, un rseau sanitaire mondial fort tnu a t mis en place, l'intrieur duquel I 'OMS reste l'Organisation centrale. La diversit organisationnelle est donc le signe d'un assouplissement institutionnel, le but ultime restant l'laboration d'un droit interna-tional de la sant le plus complet possible. UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 625 Il - L'UNIFICATION NORMATIVE La diversit organisationnelle n'empche pas irrmdiablement l'unification des normes de droit international de la sant. Elle facilite mme l'diction de ces normes, alors que la fonction d'unification est reconnue I 'OMS: par exemple, le Conseil de l'Europe et l'Institut national nerlandais de sant publique ont fix une normalisation de l'hmoglobinomtrie qui a t reconnue comme normalisation internationale par I 'OMS. Il convient de distinguer entre ce qu'il est possible d'appeler les normes cadres et les normes ordinaires. Les normes cadres sont les normes qui tablissent, travers la formulation de principes, le cadre gnral d'une activit, alors que les normes ordinaires sont des normes fondes sur les lments techniques. L'intrt de cette distinction est d'une part son caractre oprationnel, d'autre part le fait que l'on vite un classement selon les fonctions thique, politique ou technique des normes considres (alors que ces fonctions sont souvent confondues), et enfin que l'on considre que toutes les normes peuvent avoir une application immdiate. L'unification des normes de droit international de la sant concerne la fois ces deux catgories de normes. A L'unification des normes cadres Les normes cadres de droit international de la sant fixent le cadre gnral des activits sanitaires internationales. Elles prsentent une double caractristique, savoir tablir un droit proclamatoire10, et concerner des normes catgorielles. 1 - Un droit proclamatoire Le droit international de la sant fait appel un certain nombre de normes porte gnrale. Cela traduit en partie le caractre de soft law de ce droit. L 'OMS est appele jouer un rle important dans l'laboration de ces normes. L'art. 2 de sa Constitution, consacr aux fonctions de l'Organisation, stipule que I 'OMS est charge de favoriser l'amlioration des normes de l'enseignement et de celles de la formation du personnel sanitaire, mdical et apparent (paragraphe o), ou encore de standardiser, dans la mesure o cela est ncessaire, les mthodes de diagnostic (paragraphe t), et finalement d'une manire gnrale, (de) prendre toute mesure ncessaire pour atteindre le but assign l'Organisation (paragraphe v). Les normes cadres de droit international de la sant sont galement contenues dans les rsolutions de l'Assemble mondiale de la sant. Par exemple, la rsolution WHA 29.55 de la vingt-neuvime A.M.S. de mai 1976 prie (art. 3 par. 4) le 10. Monique CHEMILLER-GENDREAU : Droit proclamatoire et droit excutoire (in Ralits du droit international contemporain , Actes de la IVe Rencontre de Reims, Centre d'tude des Relations Internationales, 1978. Cf. galement Jean DUPUY: Droit dclaratoire et droit programmatoire : de la coutume sauvage la 'soft law' (in L'laboration du droit international , S.F.D.I., Colloque de Toulouse, Pdone, 1975, pp. 132-148), Hubert THIERRY Esquisse d'une classifica-tion fonctionnelle des normes du Droit international . Ml. CHARLIER, 1981, pp. 297-308. 626 Michel BELANGER Directeur gnral de promouvoir la normalisation: a) des dfinitions, mthodes de mesure et statistiques concernant le comportement de fumeur, la consommation de tabac et la morbidit et la mortalit lies l'usage du tabac; b) des techniques de laboratoires employes pour l'analyse quantitative des substances nocives contenues dans les produits base de tabac ". Il faut ajouter que les diffrentes Dclarations manant des Organisations du systme des Nations Unies (par exemple la Dclaration des droits du dficient mental du 20 dcembre 1971, ou la Dclaration des droits des personnes handica-pes du 9 dcembre 1975), des Organisations rgionales (par exemple la Charte sociale europenne, adopte par le Conseil de l'Europe le 18 octobre 1961), et mme des ONG (par exemple la Dclaration des droits de l'enfant, qui a t rdige le 17 mai 1923 par l'Union Internationale de Secours aux Enfants, adopte par la SDN, et reprise par une rsolution du 20 novembre 1959 de l'Assemble gnrale de I 'ONU OU encore le Code international d'thique mdicale adopt par l'Association Mdicale Mondiale le 12^octobre 1949), se fondent sur des principes caractre normatif. Ces textes, par leur nombre et leur diversit, font du droit international de la sant un droit largement proclamatoire. 2 - Des normes catgorielles Les normes cadres tablies par le droit international de la sant semblent concerner essentiellement des catgories de personnes. Plusieurs classements sont en fait envisageables et sont utiliss conjointement en droit international de la sant : - le classement par domaines : ce classement est utilis par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (16 dcembre 1966), le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (16 dcembre 1966), ou la Dclaration sur le progrs social et le dveloppement (11 dcembre 1969); - le classement par thmes : Convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide (9 dcembre 1948), Dclaration sur l'radication de la faim et de la malnutrition (16 novembre 1974), etc.; - et le classement par catgories, qui peut tre soit un classement vertical, concer-nant les problmes touchant toutes les catgories d'individus (Convention sur la suppression du trafic des personnes et l'exploitation de la prostitution des autres du 2 dcembre 1949, Convention concernant le statut des rfugis du 26 avril 1954, Convention sur la rduction de l'apatridie du 4 dcembre 1954, etc.), soit un classement horizontal, tenant compte des catgories de personnes. Le classement catgoriel horizontal est de plus en plus utilis (notamment avec la procdure des Annes internationales ), car il permet de cerner les diffrents aspects des problmes juridiques qui se posent (personnes concernes, domaines d'application, lacunes de la lgislation internationale). Cette mthode facilite l'unifi-cation des normes cadres de droit international de la sant. 11. OMS. : Recueil des rsolutions et dcisions de l'Assemble Mondiale de la Sant et du Conseil Excutif. Genve, Vol. II, 4e d., 1981, pp. 109-110. UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 627 On peut ainsi considrer que les normes cadres tablies par le droit internatio-nal de la sant sont essentiellement des normes qui s'appliquent des catgories de personnes. Par exemple, le principe gnral de la protection internationale des enfants est utilis en rfrence un certain nombre de normes, notamment: - en matire de dveloppement physique et moral : principe 2 de la Dclaration des droits de l'enfant, paragraphe 16 de la Proclamation de Thran du 13 mai 1968, art. 10 de la Dclaration sur le progrs social et le dveloppement; - en matire de protection mdicale : principe 4 de la Dclaration des droits de l'enfant; art. 10 par. 3 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (protection de la sant des enfants au travail); - en matire nutritionnelle : principe 4 de la Dclaration des droits de l'enfant, art. 11 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, art. 10 de la Dclaration sur le progrs social et le dveloppement; - e n matire de handicap: principe 5 de la Dclaration des droits de l'enfant; - en matire de torture : paragraphe 5 de la Dclaration sur la protection des femmes et des enfants en cas d'urgence et de conflit arm (14 dcembre 1974); - en ce qui concerne l'immigration et l'migration: art. 17 de la Convention sur la suppression du trafic des personnes et l'exploitation de la prostitution des autres. Un autre exemple peut tre donn avec la protection internationale des handicaps, qui, fonde sur le concept de droit au traitement, fait appel des normes cadres concernant tout particulirement les domaines mdical, social, professionnel et ducatif (rsolution du 13 juillet 1950 du Conseil conomique et Social de FONU, Dclaration des droits du dficient mental du 20 dcembre 1971, Dclaration des droits des personnes handicapes du 9 dcembre 1975, Recomman-dation n 99 du Bureau International du Travail). L'intrt des normes cadres porte catgorielle est d'tablir une protection globale et universelle de groupes humains (enfants, femmes, handicaps, personnes ges..). La recherche des normes cadres de droit international de la sant montre bien l'immense travail de synthse qui est effectu, dans la mesure o l'origine de ces normes est diversifie (ONU, OMS, autres Organisations du systme des Nations Unies, Organisations rgionales, voire ONG) et o les domaines concerns sont multiples. La lgislation sanitaire internationale stricto sensu est en ralit lie la lgislation internationale sur l'environnement, certains aspects de la lgislation internationale sur les droits de l'homme, la lgislation en matire de population, plusieurs lments de la lgislation internationale du travail ... Le droit international de la sant doit tenir compte fondamentalement de cette approche multidimension-nelle de son contenu. C'est grce la formulation des normes cadres que ce caractre multidimensionnel peut tre approfondi. B L'unification des normes ordinaires Les normes ordinaires de droit international de la sant prsentent un caractre strictement technique et sont d'excution immdiate. Elles font du droit internatio-nal de la sant un droit excutoire, et consistent en normes fonctionnelles. 628 Michel BLANGER 1 - Un droit excutoire L'importance des comptences quasi rglementaires de I 'OMS facilite le carac-tre excutoire du droit international de la sant. Ce caractre est mme renforc grce aux comptences d'une Organisation mondiale comme I 'OIT, ou encore grce aux comptences d'une Organisation rgionale comme les Communauts europen-nes. Selon l'art. 21 de la Constitution de I 'OMS, c'est I 'AMS qui a autorit pour adopter les rglements relatifs la nomenclature concernant les maladies, les causes de dcs et les mthodes d'hygine publique (paragraphe b/), ainsi que les normes relatives l'innocuit, la puret et l'activit des produits biologiques, pharmaceutiques et similaires qui se trouvent dans le commerce international (paragraphe d/). L'art. 2 de la Constitution prcise d'ailleurs que I'OMS exerce, parmi ses fonctions, celle d' tablir et rviser, selon les besoins, la nomenclature internationale des maladies, des causes de dcs et des mthodes d'hygine publique (paragraphe s/), et de dvelopper, tablir et encourager l'adoption de normes internationales en ce qui concerne les aliments, les produits biologiques, pharmaceutiques et similaires (paragraphe u/). L ' O M S a adopt un certain nombre de rglements fixant des normes ordinaires. La Classification statistique internationale des maladies, traumatismes et causes de dcs (appele gnralement la Classification internationale des maladies, IM), Rglement n- 1 de I 'OMS adopt par la premire AMS et priodiquement rvis depuis, impose aux tats Membres d'y recourir pour l'tablissement de leurs statistiques nationales des causes de maladies et de dcs. En 1969, I 'OMS a galement adopt une Classification internationale des maladies applique l'odon-tostomatologie (CIM-AO) . Le Rsi a oblig les tats modifier ou rviser leurs lgislations pour son application. Il concerne les conditions sanitaires maintenir, les mesures prendre contre les maladies dans les ports et les aroports ouverts au trafic international, les documents sanitaires dtenir et les droits sanitaires appliquer. Les normes codifies dans le Rsi sont particulirement prcises, notam-ment pour les transports de plerins12. Des recommandations peuvent aussi servir de fondement au droit excutoire en matire sanitaire. La Pharmacope internationale est ainsi un recueil de spcifica-tions: aux spcifications pour les ractifs s'ajoutent les substances chimiques de rfrences, les rgles de bonne pratique applicables la fabrication des mdicaments et au contrle de leur qualit, et les dnominations communes internationales. La procdure en matire de Dnominations communes internationales (Dci) est la suivante: les listes de Dci proposes font l'objet d'une publication bi-annuelle dans la Chronique OMS ; les objections peuvent tre formules dans les quatre mois qui suivent cette publication; en l'absence d'objections, ces Dci deviennent des Dci recommandes, c'est--dire que les tats doivent les adopter comme dnominations communes nationales et prendre les mesures lgislatives pour leur utilisation. On a ainsi, avec les Dci, un exemple de recommandation excutoire porte quasi obligatoire. 12. Cf. notre tude: Les actions de protection sanitaire en mer ou au port , Le Droit Maritime Franais, octobre 1981, pp. 579-589, notamment pp. 581-582. UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 629 L'laboration des normes alimentaires fait appel une procdure quivalente. La Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius commence par dcider quelles normes doivent tre tablies. Un avant-projet est prpar et envoy tous les tats Membres, ainsi qu'aux autres Organisations internationales intresses (notamment l'Organisation Internationale de Normalisation) pour observations. Ce document peut, aprs la rception des rponses des tats et des Organisations, tre rvis par le Comit du Codex, et cette version est prsente la Commission du Codex qui labore alors un projet de normes. Ce texte est nouveau soumis aux tats, puis envoy au Comit du Codex pour une nouvelle rvision. Le projet est ensuite tudi par la Commission du Codex, qui peut encore l'amender. Il devient enfin une norme recommande. Ce texte est alors transmis nouveau aux tats pour acceptation dfinitive. Lorsqu'un nombre suffisant de gouvernements l'ont adopt, la norme recommande est publie dans le Codex Alimentarius en tant que norme Codex. Il faut voquer galement le rle des Centres internationaux OMS de rfrence, qui sont des institutions charges de contribuer la mise au point et au maintien des normes dans des domaines spcialiss. Ils forment un rseau mondial d'institutions facilitant l'utilisation de normes prcises en ce qui concerne le matriel (consulta-tions, runion de donnes, dtermination des normes, production et distribution de matriel normalis, change de renseignements, formation) et la pratique relatifs aux diffrentes maladies. L ' O I T , quant elle, labore des normes internationales du travail, dont un certain nombre concernent la sant publique. Les propositions adoptes par la Confrence gnrale, qui prennent la forme de conventions, imposent aux tats Membres de soumettre ces textes, dans un dlai dtermin, l'autorit lgislative nationale afin d'aboutir des textes de droit positif. L'oeuvre normative de I 'OIT en matire de sant couvre trois grand domaines: - l'interdiction des substances particulirement nocives pour les travailleurs (par exemple, la Convention n- 155 de 1960 sur la protection contre les radiations ionisantes, ou la Convention n- 136 de 1971 relative au benzne; - les conditions de scurit et de salubrit (par exemple, la Convention n- 120 de 1964 a nonc les principes d'hygine appliquer dans le commerce et les bureaux); - et la protection du milieu du travail (par exemple, la Convention n- 148 de 1977 concerne l'environnement du travail, et plus prcisment la pollution atmosphrique, le bruit et les vibrations). Les Communauts europennes ont, en tant qu'Organisations rgionales, une activit normative concernant galement le domaine de la sant publique. Elles interviennent notamment pour harmoniser les rglementations tablies par les tats Membres en matire de scurit du travail et de lutte contre les maladies profession-nelles. Le droit international de la sant, qui est dj pour partie un droit proclamatoire est aussi, pour une autre partie, un droit excutoire, car il concerne des matires techniques. Ce caractre est particulirement dvelopp au niveau mondial, avec I 'OMS et I 'OIT, et apparat galement de faon nette avec des Organisations rgionales rassemblant des pays dvelopps. Le droit excutoire est en quelque sorte 630 Michel BLANGER un progrs par rapport au droit proclamatoire, dans la mesure o il abandonne en grande partie l'aspect idologique qu'il prsente en tant que droit proclamatoire. Les demandes du Tiers-Monde, reprises par I 'OMS et par les Organisations rgionales regroupant les pays en dveloppement, ont certes renforc le caractre proclamatoire du droit international de la sant; mais il n'empche que la vocation premire de ce droit est d'tre excutoire, et de permettre ainsi l'tablissement de normes fonction-nelles. 2 - Des normes fonctionnelles. Les normes ordinaires labores par le droit international de la sant sont des normes fonction technique. L 'OMS s'est ainsi intresse tout particulirement, depuis 1952, l'tablissement de normes internationales pour les substances biologiques, qui sont des complments de la Pharmacope internationale (elle a, par exemple, adopt en 1964 des normes internationales pour le vaccin anticoquelu-cheux). La FAO et I 'OMS ont mis au point un Programme mixte sur les normes alimentaires avec le Codex Alimentarius (1963): la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius, qui est le principal organe d'excution de ce Programme, a pour objectif d'aider protger la sant des consommateurs et de faciliter le commerce international des denres alimentaires en laborant des normes pour les rsidus de pesticides et les additifs alimentaires. L'activit normative de I 'OIT est galement importante en matire sanitaire. On a pu distinguer13 entre: - les normes visant des risques dtermins (par exemple dans la Convention n-119 de 1963 sur la protection des machines); - les normes concernant des branches d'activits particulires (par exemple dans la Convention n- 152 de 1979 propos de la scurit et de l'hygine du travail dans les manutentions portuaires) ; - les normes relatives aux mthodes et aux organismes de prvention des accidents du travail (ibid.); - et les normes dfinissant les maladies professionnelles donnant droit rparation (par exemple dans la Convention n- 130 de 1969 concernant les soins mdicaux et les indemnits de maladie). Les normes peuvent tre reprises ou compltes ou niveau rgional. Par exemple, dans le cadre des Communauts europennes, les directives du Conseil n- 76/579/Euratom du 1er juin 1976 et n- 80/836/Euratom du 15 juillet 1980 fixent les normes de base relatives la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers rsultant des rayonnement ionisants. Ces normes peuvent mme avoir un caractre exclusivement rgional: il en est ainsi, par exemple, avec les Normes europennes applicables l'eau de boisson (1961). 13. Nicolas VALTICOS, in G.H. Camerlynck (dir.): Trait de Droit international du travail , tome VIII, 1970, pp. 367-381, ainsi que: Normes universelles et normes rgionales dans le domaine du travail in Rgionalisme et universalisme dans le Droit international contemporain , op. cit., pp. 289-307. UNE NOUVELLE BRANCHE DU DROIT INTERNATIONAL... 631 L'unification des normes internationales de sant est aujourd'hui largement avance. Elle a d'ailleurs t entreprise depuis longtemps. Le premier Congrs international de statistique dcida, en 1853, de constituer une nomenclature uniforme des causes de dcs, applicable tous les pays (la liste fut adopte ds 1855). De mme, en 1915, une Commission de la nomenclature pharmaceutique internationale a t cre (sous l'gide de la Fdration Pharmaceutique Internatio-nale), et une premire liste de dnominations a t tablie; puis, lors des Confren-ces de Bruxelles de 1906 et de 1925, deux Arrangements internationaux pour l'unification de la formule des mdicaments hroques ont t adopts, alors que l'Organisation d'Hygine de la SDN mit en place une Commission technique d'experts en pharmacope, qui fut charge de prparer les rgles gnrales relatives la nomenclature. Ou encore, le Comit d'Hygine de la SDN, prenant la suite de l'action du Statens Steruminstitut de Copenhague, fixa des talons internationaux pour les substances biologiques. C'est par cette unification systmatique des normes que le droit international de la sant a un caractre rellement oprationnel, et montre le rle essentiel jou par l'Organisation centrale de la sant qu'est I 'OMS dans le domaine de la lgislation sanitaire internationale. Peut-on... parler d'un corpus de 'droit international de la sant'? , s'est interrog le Sixime Rapport de I 'OMS sur la situation sanitaire dans le monde, 1973-1977 14. La rponse a t apporte immdiatement dans ce document: Si l'on donne 'sant' le sens que lui ont attribu les auteurs de la Constitution de I 'OMS, il faut rpondre cette question par un 'oui' sans ambigut . Le droit international de la sant est maintenant un droit part entire, qui se caractrise par le fait qu'il est largement un droit de solidarit fond sur un certain nombre d'lments: la coopration sanitaire internationale est ancienne, les tats ont confi I 'OMS des prrogatives juridiques particulires, pratiquement toutes les Organisations intergouvernementales exercent des activits sur le plan sanitaire, les ONG objet sanitaire sont trs nombreuses, la coopration sanitaire entre pays en dveloppement se renforcer. Le droit international de la sant est bas sur des principes qui sont une synthse des demandes des pays industrialiss et de celles des pays en dveloppe-ment. Cette synthse est relativement plus facile obtenir qu'en droit international conomique gnral, car la sant est une partie essentielle de la coopration internationale pour le dveloppement. Est-il alors possible de dire qu'il existe un service international de la sant? Les tats conservent la responsabilit de la sant de leurs populations, et I 'OMS n'est pas, en ce sens, un service mondial de la sant. Mais, dans la mesure o un service public international peut tre dfini comme toute activit internationale ayant pour but de donner satisfaction un besoin d'intrt international 15, on peut 14. Genve, 1980, Vol. I, p. 63. 15. C. CHAUMONT; Perspectives d'une thorie du Service public l'usage du Droit international contemporain; Ml. SCELLE, Vol. I, 1950, p. 123. 632 Michel BLANGER considrer qu'il existe un service public international de la sant, assur conjointe-ment par I 'OMS, les autres Organisations du systme des Nations Unies, et les Organisations intergouvernementales rgionales. ct de ce service public interna-tional, il y a galement de nombreuses formes de gestion prive de la sant internationale avec les ONG. Le problme essentiel reste celui de l'efficacit du droit international de la sant. Il a trait tout d'abord la fonction des normes labores. Les normes de droit international de la sant sont la fois des normes fonction technique et des normes fonction thique ou politique. Les normes cadres prparent en fait le cadre gnral de l'application des normes ordinaires. L'efficacit du droit international de la sant s'apprcie ensuite avec la valeur juridique des textes contenant ces normes. Or, la procdure utilise pour l'adoption des normes ordinaires, ainsi que le pouvoir quasi rglementaire de I 'OMS, ou encore l'utilisation des directives porte sanitaire dans les Communauts europennes, donnent une valeur juridique toute particulire au pouvoir normatif des Organisations intervenant dans le domaine de la sant publique internationale.

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