LE STATUT JURIDIQUE EN DROIT INTERNATIONAL ?· la source du développement du droit aérien, ... ordre…

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    12-Sep-2018

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CEAC - ECAC LE STATUT JURIDIQUE EN DROIT INTERNATIONAL PUBLIC DE LA CONFERENCE EUROPEENNE DE LAVIATION CIVILE par Guillaume ETIENNE Rapport tabli la demande de M.Raymond BENJAMIN Secrtaire excutif de la CEAC Septembre 1996 2 Avant dentrer dans une tude dtaille du statut de la Confrence Europenne de lAviation Civile et de ses lments constitutifs, il nous faut la prsenter sommairement et cibler son objet dans le contexte gnral du droit arien ainsi que du droit des organisations internationales. I/ La Confrence Europenne de lAviation Civile: prsentation et environnement juridique Sil nest pas lobjet de ce chapitre introductif dtudier avec prcision le droit arien, il faut ncessairement connaitre sa nature pour comprendre son institutionalisation. Dpassant le cadre strictement national et rserv de lEtat, le droit arien se prsente comme un droit ncessairement internationalis o la cohrence des rglementations nationales ne peut se faire que par la coopration internationale. Ainsi, de par la nature fondamentalement internationale des changes ariens (quoique les changes ariens intrieurs tendent dsormais se multiplier), le droit arien prsente lun des rares exemples en droit international dune cohrence approfondie entre normes internationales et normes internes; L.Grard relvant ce propos que le droit international fut la source du dveloppement du droit arien, engendrant un ordre juridique mondial complet et cohrent, emboitant les lgislations nationales sur des conventions internationales. Rarement droit interne et droit international sont aussi bien imbriqus, comme sil y avait un droit originaire et un droit driv1. La rglementation internationale saffirmant comme ncessaire en la matire, la ncessit dun cadre permanent et institutionalis, dote dune comptence universelle, apparut comme invitable et primordiale afin dassurer le dveloppement mondial des changes ariens. Linstitutionnalisation du droit arien se fit en mme temps que son laboration matrielle, ceci par le biais de la Convention de Chicago adopte le 7 dcembre 1944 (entre en vigueur le 4 Avril 1947) dont lOrganisation de lAviation Civile Internationale, quelle institue, la charge de sa mise en oeuvre. Ratifie par prs de 183 Etats en 1994, la Convention de Chicago atteste dun caractre universel reconnu et dun fondement matriel unanimement accept. En effet, assur par une coopration multilatrale et bilatrale, le dveloppement international ordonn du droit arien ne pouvait senvisager sans lassistance dune structure institutionnalise et comptente quant la coordination et le respect des rgles tablies par la toute nouvelle Charte de lAviation Civile. Ainsi, tout en tablissant un rgime matriel , la Convention de Chicago nest pas uniquement un trait normatif et institue, de ce fait, une organisation internationale. Dans cette optique, la cration de lOACI sinscrit en conformit avec les modles institutionnels internationaux types. En effet, lorganisation dpasse les limites de lEtat souverain, elle implique une action concerte entre ceux-ci, son objet et son champ sont universels, elle est de toute vidence structurellement organise sur le modle de lorganisation internationale et repose sur un consentement tre li de la part des Etats (ratification initiale ou ratification ultrieure aprs adhsion). Dote dorganes permanents, lOACI est indniablement une organisation ouverte, de nature consultative dote, dun pouvoir rglementaire, ceci afin dassurer la coordination internationale des relations ariennes2. 1 L.Grard, Le droit arien, P.U.F, Coll " Que Sais-Je ?", p.4. 2 A.Manin, op.cit., p.7 3 Autorit ne signifie pour autant pas unicit. En effet, le droit arien se caractrise par lintervention dune multitude dintervenants, publics ou privs, de sorte qu limage de M.Folliot3, nous pouvons effectivement identifier une communaut arienne internationale entretenant des rapports de coopration, soit statutaires, soit factuels, permettant la reprsentation de tous les intrts: tatiques dune part (OACI), professionnels dautre part (IATA, IFALPA); lchelle universelle comme rgionale, et la gestion de tous les ples techniques du droit arien (Eurocontrol, ASECNA,...). Cest lOACI de coordonner ces interventions et de fdrer autant que possible ces diffrents acteurs dans la poursuite dobjectifs communs. Dans la stricte application de la Convention de Chicago et de ses instruments drivs, lOACI tablit une rglementation-type de nature technique, dite aussi de normalisation, lOACI vise aussi llaboration dinstruments non plus rglementaires mais cette fois-ci de nature conventionnelle, visant au dveloppement et la conclusion de conventions de droit priv, en matire de responsabilit notamment mais aussi la cration dun droit arien pnal international . Enfin, dun point de vue conomique, lOACI tente, en collaboration avec lAssociation Internationale du Transport Arien (IATA) notamment, de faciliter les relations ariennes par la simplification des formalits et la production de services (tudes, statistiques, enqutes....)4. Alors que les principales difficults rencontres virent le jour en matire de transport, justifiant le dveloppement dun intense rseau de conventions bilatrales adquates, il parut ncessaire daffiner le degr de coopration internationale obtenu par la cration dorganismes rgionaux chargs dobjectifs concordants mais dots de prrogatives strictement consultatives. Cette dmarche de rgionalisation de la coopration internationale ngocie en droit arien sest opre en deux mouvements, lun proprement interne, lautre plus autonome. Le premier de ceux-i se matrialisa par une dconcentration du Conseil, celui-i tablissant 6 bureaux de liaison de lOACI: Mexico City, Lima, Paris, Le Caire, Bangkok et Dakar. Sans contester la suprmatie de lOACI tout en ddoublant ce premier mouvement, une dcentralisation sopra par la cration, linitiative de lAssemble de lOACI, de la Commission Europenne de lAviation Civile (1954) et par la suite des Commissions Africaine et Latino-amricaine quivalentes. Celles-ci apparaissent finalement comme le prolongement de laction de lOACI lchelon rgional. Une telle dcentralisation, si lon peut la qualifier ainsi, tant nous verrons que les modalits de cration de la Confrence Europenne de lAviation Civile peuvent tre interprtes diffremment, tmoigne de la dualit gographique du droit arien, une distinction se faisant entre lchelon universel et lchelon rgional. Cette dualit, outre son caractre gographique nest pas fonctionnelle, les objectifs de la Confrence Europenne de lAviation Civile, ainsi que ceux des autres Commissions rgionales, sintgrent en effet parfaitement dans le cadre de la Convention de Chicago et de lOACI. LOACI ayant eut quelques difficults dans son entreprise duniformisation du transport arien international, une approche lchelon rgional paraissait souhaitable et la CEAC en offrait le cadre. Aprs 40 annes dexistenc, la CEAC prsente un bilan positif marqu par lexcellence de la coopration obtenue au titre dune simple organisation de comptence consultative. A lencontre de ce que constatait L.Cartou en 19565, (constatant lchec de la concertation europenne en la matire), la 3 M.Folliot, Les Relations Ariennes Internationales, Pedone, 1985 p.37 4 M.Folliot,op.cit.,, p.489. 5 L.Cartou, Les services ariens rguliers internationaux et les accords intressant la France, A.F.D.I 4 CEAC a pris une part active dans la rsolution des questions arienne europennes. Si comme nous le fait remarquer J.Naveau, ce rle a souvent dpass la mission consultative qui est juridiquement la sienne, pour dboucher sur des dcisions de politique et des conventions internationales6, la CEAC nen demeure pas moins lie par son objet mais aussi et surtout par son statut. Compose au 01/06/96 de 33 , la CEAC ne cesse de sagrandir (lAzerbaidjan, lArmnie, la Bosnie-Herzegovine, lAlbanie ayant dpos des demandes dadhsion) et pose le problme de limprcision ou de linadquation du statut actuel, son rle apparaissant dsormais prdominant dans un champ gographique largi. 2/ La Confrence Europenne de lAviation Civile et le droit des organisations internationales. On doit dores et dja remarquer que le droit des organisations internationales runit difficilement des modles strictes et des catgories inaltrables. La mthode dpendant de son sujet, force est de constater que le libralisme en matire de consensualisme juridique, phnomne crateur de lorganisation internationale, ne facilite pas la tche de systmatisation que ltude juridique peut prtendre raliser. Ainsi, la multiplicit des organisations internationales, aussi bien dans leur quantit que dans leurs structures ou prrogatives, rend complexe lanalyse et lidentification de modles parfaits. De toute vidence, cette problmatique nous conduit nous interroger sur les lments constitutifs de lorganisation internationale, question que nous envisagerons au cours de cette tude, mais aussi relativiser la pertinence de certaines rgles tablies du droit international public gnral, rgles non systmatiquement opposables au sujet driv quest lorganisation internationale en droit international public. Ainsi, on retiendra avec intrt laffirmation de P.Reuter7 selon laquelle la diffrence des fonctions entre les organisations exclut entre elles cette ressemblance qui existe entre les Etats et permet de poser entre eux, au moins sur le plan juridique, un principe dgalit. Entre les organisations internationales ce serait dun principe dingalit quil faudrait parler. Dans le sens de cet auteur, il nous faut voir que lorganisation internationale volue dans le contexte de son propre ordre juridique qui constitue un ordre sinon tranger aux rgles gnrales du droit international, en tout cas particulier , du moins facteur dautonomie. Si le dbat est thorique et demeure en doctrine, sa dimension est suffisamment apparente pour attirer notre attention au titre de ltude du statut lgal dune entit du droit international. Nous le voyons donc, ltude de la Confrence Europenne de lAviation Civile sinscrira dans ce contexte mthodologique et nous conduira bien videment recourrir lanalyse compare afin de mieux comprendre la structure, les fonctions et le fonctionnement de la CEAC. A cela sajoute un nouvel lment spcifique ltude de lorganisation internationale. En effet, il ne sagit pas pour nous dtudier lOACI , organisation comptence universelle, mais une entit, le terme tant volontairement vague, rgionale. Ainsi, le rgionalisme international nest pas sans incidence sur la structure et les fonctions des organisations internationales et ceci nous conduit une nouvelle fois remarquer que le droit des organisations internationales prend le risque de se particulariser lgard du droit international gnral, les objectifs des organisations rgionales ne correspondant pas ncessairement aux objectifs gnraux de la communaut internationale. A limage de M.Folliot, on peut effectivement remarquer 1956, p.300. 6 J.Naveau - M.Godfroid, Prcis de droit arien, U.L.B, 1988, p.86. 7 P.Reuter, Sur quelques limites du droit des organisations internationales, Le dveloppement de lordre juridique international, Coll Ecrits de droit international public, Economica, 1995, p.189-190. 5 que la rgion , la diffrence de lEtat, ne correspond pas un essai de fusion autour de valeurs fondamentales mais tout au plus des regroupemets daffinits dans des buts plus dfensifs que porteurs dun vouloir vivre collectif8. Le regroupement rgional peut alors prendre diffrentes formes, lobjectif rsultant dun rflexe de protection ou dune volont dunion. Cest dans ce contexte thorique dlicat que sinscrit toute cration dorganisation vocation rgionale et pose la question cruciale de la coordination entre organisations, nous le verrons. Nous avons envisag le droit arien, la CEAC et sa nature rgionale, il nous faut maintenant nous arrter quelques instants sur la notion centrale de cet expos: le statut lgal. Quest-ce que le statut lgal dune entit en droit international public ? Si cette question intervient au titre de dveloppements concernant le droit des organisations internationales, cest quelle y a sa place. Certes, la notion de statut en droit international public sassimile souvent la condition de lEtat dans lordre juridique international, mais la question pose un sujet driv de ce mme ordre, de sorte que lorganisation internationale nexiste que par la volont initiale des Etats, nous entraine dans des considrations dordre thorique quant sa personnalit juridique (sa qualit drive dune part, sa dimension internationale, dautre part). De toute vidence, diffrentes approches sont envisageables, conceptuelles ou fonctionnelles, mais doivent toujours nous conduire distinguer, au sujet de toute institution lgale, la dfinition et le rgime de lentit tudie. Cette dmarche, aussi difficile soit-elle respecter pour lEtat, lest encore davantage pour lorganisation internationale mais nous oblige dfinir globalement la notion de condition statutaire avant de ladapter lorganisation internationale. Avec laide de J.Combacau9, on dfinira la notion de statut lgal comme la situation que fait un ordre juridique un tre, en tant quil appartient une catgorie dont les attributs lgaux sont dtermins collectivement et non au cas par cas. Le statut lgal se dfinit donc par la reconnaissance dune personnalit internationale et dun certain nombre dattributs lgaux. Appliqus lorganisation internationale, ces lments nous conduisent lexamen de sa personnalit juridique, cette personnalit ayant t affirme par une dmonstration fonctionnelle reposant sur la ncessaire adaptation de lorganisation laccomplissement de ses buts et fonctions, ces derniers commandant enfin la forme structurelle de lorganisation. Lorganisation internationale disposera donc dune personnalit juridique, objective, propre et indpendante de celle de ses Etats membres; en tant quentit corporative, elle se verra imputer les agissements de ses organes et agents et se verra dote, au titre de sa qualit de sujet du droit international, dune capacit lgale mais aussi dobligations corrlatives. Cest cette dfinition de la qualit de sujet du droit international quadopte J.A.Barberis lorsquil nous dit que si une organisation figure dans un trait comme titulaire dune obligation ou dun droit international, mais quil apparait que cette obligation ou ce droit est effectivement assum par une autre entit, cette organisation ne possdera pas de personnalit internationale et sera considre seulement comme un organe de cette dernire, qui sera le vritable sujet international10. Une telle remarque nous donne immdiatement loccasion denvisager lventualit dentits dpourvues de personnalit internationale et dpendantes, diffrents titres dune ou plusieurs organisations internationales cratrices: nous parlons bien videment l des organes subsidiaires de ces dernires. 8 M.Folliot, op.cit., p.441. 9 J.Combacau- S.Sur, Droit international public, Montchrtien, Coll Domat droit public, 1993, p.218. 10 J.A.Barberis, La personnalit juridique internationale, RCADI, 1983, Tome 179, p.167. 6 * Etudier le statut lgal en droit international public de la Confrence Europenne de lAviation Civile consistera donc pour nous tenter de qualifier la Confrence dorganisation internationale, dorgane subsidiaire dune organisation internationale (quil reste identifier) ou de tout autre forme intermdiaire. 7 Chapitre Premier: La question de la personnalit juridique internationale de la Confrence Europenne de l'Aviation - d'une difficile qualification d'organisation internationale - 8 L'tude qui va suivre se propose d'envisager le statut de la CEAC sous l'angle d'une ventuelle personne morale du droit international public: une organisation internationale. De toute vidence, une telle dmarche, nous le verrons, n'est pas sans difficult et passe par l'identification ncessaire des lments constitutifs et caractristiques de l'organisation internationale, notamment et avant tout par la recherche et la reconnaissance d'une personnalit juridique internationale. Pourquoi rechercher une personnalit juridique a priori inexistante d'une entit cre par rsolution interne d'une organisation internationale et ne pas qualifier directement la CEAC d'organe subsidiaire de l'OACI et/ou du Conseil de l'Europe, solution que nous tudierons dans notre seconde partie ? Une telle dmarche se justifie en fait, devant la nature particulire de la matire, par la considration qu'une simple analyse des actes institutifs de la CEAC nous conduirait, semble t-il, des conslusions incompltes, voires trompeuses. A ce stade prliminaire, il nous faut donc faire quelques remarques introductives et mthodologiques, remarques d'autant plus ncessaires la comprhension de notre logique juridique que celle-ci tente de concilier des tendances formelles, structurelles et fonctionnelles parfois contradictoires. Ainsi, l'tude de la personnalit juridique internationale de l'organisation internationale, sujet driv du droit international et lment prdominant de son statut, nous conduit distinguer les diffrents lments constitutifs de l'organisation internationale. L'tude des actes institutifs est ce titre particulirement intressante mais, et c'est l'objet de cette premire remarque, ne pourra prtendre qu'au simple statut d'indice tant le mode de cration non conventionnel de la CEAC ne semble pas correspondre ses prrogatives fonctionelles et une multitude de caractres que nous projetons d'tudier. Dans ce sens, et c'est l'objet d'une seconde remarque introductive, il semble pertinent de distinguer deux schmas de rflexion, une assimilation htive pouvant porter confusion. Il nous faut voir d'une part la personnalit juridique internationale et d'autre part, l'acte qui l'institue. si l'acquisition de la premire gnralement indissociable de la nature de l'acte institutif qui y a contribu, de sorte que la cration d'une organisation internationale est difficilement envisageable en l'absence d'un lment conventionnel fondateur et fondamental, le trait (o tout autre forme conventionelle adquate) ne tmoigne pas ncessairement de l'existence d'uen telle personnalit. C'est dire la difficult qu'il peut y avoir de systmatiser le processus crateur de l'organisation internationale quand certains lments caractristiques viennent manquer. Enfin, une troisime remarque doit tre faite. La pratique rcente de certaines organisations internationales traiter, consquence directe mais tardivement admise des droits reconnus au titre de leur statut par le droit international public, mais aussi crer de nouvelles entits disposant elles-mmes de ladite personnalit juridique, nous dmontre que l'Etat, sujet primaire du droit international, n'est dsormais plus le seul initiateur du phnomne des organisations internationales, la non-participation tatique directe au processus institutif ne constituera donc pas un obstacle une ventuelle qualification d'organisation internationale. On l'a dit, le droit des organisations internationales est un "droit dans le droit" et l'application de modles thoriques, mme issus d'une tude compare rigoureuse, n'est pas toujours aise. Cette premire partie visera donc tenter, en l'absence d'un trait institutif, d'identifier une ventuelle personalit juridique implicite, une solution positive ne pouvant s'imposer qu'au prix dune dmonstration juridique complexe quant aux actes constitutifs des organisations internationales, au 9 prix aussi d'une application extensive voire exagre de la thorie fonctionnelle de l'organisation internationale. Nous remarquerons cependant combien la CEAC, certains gards, prsente l'apparence d'une organisation internationale. Section 1: Une tentative d'application du concept de l'organisation internationale la Confrence Europenne de l'Aviation Civile Tenter d'assimiler la Confrence Europenne de l'Aviation Civile une organisation internationale revient occulter de nombreux lments qui la rattacheraient d'avantage l'une de ses entits gnitrices. Il s'agit dsormais de dfinir l'organisation internationale afin d'y dceler des lments propres la CEAC. S'il n'existe pas de dfinition unanime de l'organisation de sorte que de nombreux auteurs divergent quant la formulation de ses lments fondamentaux et leur valeur relative, un accord gnral semble cependant s'tre fait sur la notion11. Comme nous l'avons envisag dans notre introduction, le concept d'organisation internationale permet d'apporter une rponse la question pose, savoir si une entit voluant au nom des Etats au sein de la communaut internationale peut prtendre disposer du qualificatif d'organisation internationale. Pour cela, il faut garder l'esprit la diversit des lments de dfinition de l'organisation internationale. L'organisation internationale est avant tout une institution dans le sens que lui attribue P.Roubier12, " un ensemble organique qui contient la rglementation d'une donne concrte et durable de la vie sociale et qui est constitue par un noeud de rgles juridiques diriges vers un but commun". Comme le remarque S.Bastid13, l'organisation internationale semble correspondre cette dfinition dans la mesure o dans " chacune d'elles existe un ensemble organique, elles comportent des rgles propres, elles sont cres pour durer (...). La notion d'institution juridique permet de rendre compte de ce complexe de rgles inhrent toute organisation internationale et du dveloppement organique et normatif quis se greffe ou surgit du mcanisme primitif". 1) Cration de l'organisation internationale. Dfinissant l'organisation internationale comme "une association d'Etats tablie par accords entre ses membres et dote d'un appareil permanent d'organes, charge de poursuivre la ralisation d'objectifs d'intrt commun par une coopration entre eux", M.Virally14 relve ainsi cinq caractres spcifiques de l'organisation internationale: la base inter-tatique, la base volontariste, l'appareil d'organes permanents, l'autonomie par rapport aux Etats membres et enfin la fonction de coopration inter-tatique. Appliqus la CEAC, il nous faut tout d'abord envisager les instruments du volontarisme institutif de la Confrence - l'acte crateur - et la base inter-tatique, du moins nous intresser aux gniteurs de la CEAC. Nous nous intresserons ensuite l'existence de structures de ngociation internationale non constitues par trait international. a) Identification formelle et modalits de l'action concerte internationale. 11 M.Virally, "Dfinition et classification: approche juridique", Revue Internationale des sciences Sociales, Ed de l'UNESCO, 1977, n1, Vol. XXIX, p.62. 12 P.Roubier, Thorie gnrale du droit, 1946, p.12. 13 S.Bastid, " Place de la notion d'institution dans une thorie gnrale des organisations internationales", Mlange Spiropoulos, 1957, p.49. 14 M.Virally, op. cit., p.62. 10 1/ Instruments juridiques crateurs: - Le trait international: Comme nous le fait remarquer M.Virally, la base essentielle de toute organisation internationale repose sur un fondement volontariste, " toute organisation internationale reposant sur un trait" 15. La Convention de Vienne16, sur le droit des traits (1969) acceuille cette solution mais reconnait, en son article 5 que de tels traits se rangent dans une catgorie particulire, ceux-ci pouvant droger aux rgles de la Convention17. Sans entrer dans une tude compare des caractristiques des traits institutifs par rapport aux traits internationaux traditionnels ( dure gnrallement illimite, double nature: institutive et charte constitutionnelle, etc....), on peut aisment affirmer que le trait international, en tant qu'instrument du droit international, s'impose comme le mode le plus vident de cration de lorganisation internationale. Ainsi, comme nous le fait remarquer J.Barberis, l'accord de volonts sera formalis par le trait international qui dterminera la structure de l'organisation, sa comptence et ses buts et objectifs18. L'analyse des textes fondateurs de la CEAC ne semble pas rvler la prsence d'un trait international au sens propre du terme. La Convention de Vienne n'envisage que les traits entre Etats et sous forme crit19 quoiqu'il nous semble prfrable d'adopter la dfinition de S.Sur selon laquelle un trait est "un accord international, imputable deux ou plusieurs sujets de droit international, par lequel les parties sont lies et qui doit tre excut de bonne foi"20. Cependant, afin de distinguer vritablement les diffrentes formes d'accord internationaux, nous utiliserons la notion de trait en attribuant au terme un sens intermdiaire en ce qu'il peut concerner aussi bien les Etats que les organisations internationales mais en cartant les arrangements non crits, ceci en ayant une nouvelle fois conscience que la notion est gnrique et qu'il ne s'agit pas pour nous de disserter sur une telle dfinition mais de faciliter la distinction entre les diffrents stades du raisonnement ultrieur. Bien videmment, d'autres lments sont prendre en compte et une multitude d'indices complmentaires peuvent nous rvler la prsence d'un trait: ratification , ngociations internationales entre reprsentants habilits,etc.... D'ores et dja, de tels lments n'apparaissent pas lorsque l'on examine les modalits de cration de la CEAC, si des ngociations entre reprsentants tatiques ont effectivement eu lieu, celles-ci se firent dans le cadre de diffrentes organisations internationales de sorte qu'il semble difficile d'attribuer aux Etats eux-mmes la responsabilit de la cration de la CEAC, du moins d'une manire directe. Comme on peut le constater, la question qui se pose nous est celle de savoir si l'acte institutif de la CEAC peut prtendre accder la qualification de trait international ? Dans la ngative, deux solutions se prsentent. Il est vident que si l'on parvient dmontrer que l'acte crateur de la CEAC rsulte d'une rsolution interne d'une organisation internationale quelconque, la qualification de la 15 M.Virally, op.cit., p.63.; voir aussi S.Bastid, "De quelques problmes juridiques poss par le dveloppement des organisations internationales", Mlange A.Mestre, 1956, p.35. 16 Article 5 " La prsente Convention s'applique tout trait qui est l'acte constitutif d'une organisation internationale et tout trait, adopt au sein d'une organisation internatioanle, sous rserve de toute rgle pertinente de l'organisation". 17 R.Monaco, "Le caractre constitutionnel des actes institutifs d'organisations internationales", Mlange Rousseau,1974, p.160. 18 J.A.Barberis, op.cit., p.217. 19 Article 21a " L'expression "trait" s'entend d'un accord international conclu par crit entre Etats et rgi par le droit international qu'il soit consign dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelque soit sa dnomination particulire". 20 S.Sur, J.Combacau, op.cit. ,p.56. 11 CEAC d'organisation internationale s'effacera devant une qualification d'avantage pertinente d'organe subsidiaire de l'organisation en question. Une seconde alternative est cependant envisageable. En effet, si l'interprtation de l'acte institutif en trait international peut paraitre difficile, l'lment fondateur de l'organisation internationale ne se limite pas une exigence formelle - le trait - mais prioritairement un accord de volont sous quelques formes que ce soient, ce qui nous ramne une dfinition large de la notion de trait. Dans ce sens, la dmonstration selon laquelle l'acte institutif de la CEAC se rapproche d'avantage d'une rsolution d'une organisation internationale plutt que d'un trait au sens strict du terme n'invalidera pas ncessairement la thse de l'organisation internationale. Aprs avoir envisag l'hypothse du trait au sens stricte du terme, intressons nous donc ces diffrentes hypothses. - Rsolution d'une ou plusieurs organisations internationales: Toute organisation internationale, afin de parvenir ses objectifs, se doit d'adapter ses structures l'volution temporelle et environnementale. De toute vidence, on doit voir dans l'organisation internationale une structure volutive et dynamique propre assurer son actualisation, l'instrument de cette raction tant semble t-il avant tout l'adaptation organique. Dans ce sens et sans empiter sur nos dveloppements du Second Chapitre, l'organisation internationale peut se doter d'organes dpendants, plus ou moins autonomes. Bien que la structure de ces appareils d'organes soit bien des gards comparable celle d'une organisation internationale. Si nous avons conscience, selon notre plan, que l'tude des organes subsidiaires relve imprativement de notre Second Chapitre, il est cependant ncessaire, voir essentiel de prciser le cadre crateur de la CEAC. Intressons-nous donc la naissance de la Confrence. C'est en 1951 que la cration d'un organisme europen de transport arien fut envisage pour la premire, lorsque l'Assemble consultative du Conseil de l'Europe tudia certaines propositions21 qui lui avaient t soumises en vue de raliser le maximum de coordination dans les transports europens. Le Comit des Ministres dcida cependant de ne pas suivre les recommandations de l'Assemble consultative et ne convoqua pas la confrence, estimant que l'OACI tait l'organisme le plus comptent pour le faire. Cette dcision fit l'objet d'une rsolution22 (Annexe 1) adopte le 19 mars 1953, invitant l'OACI convoquer une confrence europenne avec pour ordre du jour: a) la recherche de moyens susceptibles d'amliorer la coopration commerciale et technique entre les compagnies ariennes des pays participant la confrence; b) la possibilit d'assurer une meilleure coopration grce l'change de droits commerciaux entre lesdits pays europens. 21 Comprenant: a) Une proposition franaise (le plan "Bonnefous") visant crer une haute autorit europenne pour le transport. b) Une proposition italienne ( le plan "Sforza") visant crer un espace arien commun en Europe, une autorit arienne supranationale et un syndicat arien europen qui assurerait tous les services dans l'espace arien europen. c) Un rapport du Conseil de l'Europe, labor par son Comit sur les questions conomiques, quirecommandait la convocation d'une confrence en vue d'examiner la possibilit de crer un organisme europen unique charg d'exploiter, dans certaines conditions, les routes arienne entre les Etats membres. voir aussi ce propos J.Naveau, Droit Arien Europen, I.T.A, 1992, p.39. 22 Documentation interne OACI, 7447-C/868, intitul: "Rsolutions du Conseil de l'OACI et du Cosneil de l'Europe sur la tenue d'une confrence de coordination des transports ariens en Europe". 12 Acceuillant cette invitation du Conseil de l'Europe, le Conseil de l'OACI adoptait en mai 1953 une rsolution exprimant le dsir de l'OACI de cooprer dans toute la mesure possible avec le Conseil de l'Europe, mais proposant, avant de convoquer la confrence proprement dite, de runir un comit prparatoire pour que le rle dvolu l'OACI soit la fois clair et efficace, dterminant la dimension des problmes en jeu. Ce comit prparatoire tait charg d'tudier l'ordre du jour propos pour la confrence et tous les autres lments qui lui seraient soumis, de procder un examen prliminaire dse problmes identifis et de soumettre ses conclusions au Conseil de l'OACI. Le Comit prparatoire compos de reprsentants de neuf Etats, runi Paris en novembre 1953 adopta un rapport23 qui fut soumis l'OACI constatant l'accord unanime quant l'ordre du jour de la confrence, recommandant sa tenue pour 1954. Cet ordre du jour constituait un cadre gnral partir duquel le programme de travail de la CEAC devait tre dvelopp par la suite. C'est en dcembre 1953 que l'OACI dcidait de convoquer officiellement la Confrence de Coordination des Transports Ariens Europens (CATE)24, Celle-ci s'est tenue Strasbourg, en avril 1954. Du fait que de nombreuses recommandations de la runion prparatoire impliquaient l'excution de travaux ultrieurs par un organisme dment autoris et comptent, collaborant troitement avec l'OACI, la CATE proposa la cration d'un organisme europen permanent, compos de hauts fonctionnaires des administrations aronautiques et charg de mettre en oeuvre ses recommandations l'chelon rgional. Cette proposition envisageait un organisme qui se runirait priodiquement et qui ferait appel, du moins au dbut, aux services du Secrtariat de l'OACI. Elle recommandait galement que cet organisme, appel "Commission Europenne de l'Aviation Civile", assure la liaison avec l'OACI ainsi qu'avec les autres organisations concernes. Dans le mme sens, d'autres recommandations CATE invitaient l'OACI entreprendre l'tude de certains problmes. Ces recommandations furent examines par le Conseil de l'OACI, celui-ci dcidant de convoquer la premire runion de la Commission Europenne de l'Aviation Civile et de lui fournir les services de secrtariat ncessaires cette runion. La Commission europenne a tenu sa session inaugurale Strasbourg la fin de 1955. Celle-ci a institu une Sous-commission des questions constitutionnelles charge de l'examen des problmes relatifs l'institution officielle de la CEAC, de son statut, son rglement intrieur ainsi que de ses rapports avec l'OACI et avec les organismes publics et privs intresss. Le mode de cration de la CEAC ayant connu un cheminement particulier, la question du statut de la CEAC fut envisag l'poque et trois solutions se sont prsentes. D'une part, la CEAC pouvait se voir attribuer un statut entirement indpendant. Dans une seconde optique contraire, on pouvait envisager une intgration complte l'OACI selon l'article 55 de la Convention de Chicago25, comme organe subordonn de cette dernire. La Commission a cependant retenu une solution intermdiaire, solution prconise par la recommandation CATE n2826, consistant en la reconnaissance dune autonomie particulire au bnfice de la CEAC, celle-ci arrtant elle-mme son programme de travail, son ordre du jour et la convoquation de ses sessions, tout en travaillant en relation troite avec l'OACI. Acceptant ce compromis, l'OACI reconnu la necessit que certains accords soient conclus en matire financire et 23 Documentation interne OACI, CATE/P-23. 24 Documentation interne OACI, 7447-C/868, rsolution du Conseil entrine par la septime Session de l'Assemble de l'OACI dans une rsolution A7-15. 25 Article 55 " Le Conseil peut: a) s'il y a lieu et lorsque cela se rvle souhaitable l'exprience, crer, sur une base rgionale ou autre, des commissions de transport arien subordonnes (...)". 26 Documentation interne OACI, CATE n28 , 7575- CATE/1. 13 administrative. C'est dans ce sens que la Commission adopt sa rsolution ECAC/1-RES.1, 1955 instituant officiellement la CEAC (Annexe 2). S'il est vident qu'il est de l'objet mme de cet expos de revenir plus en dtail sur les diffrents lments et venements qui ont contribus la cration de la CEAC, il semblait ncessaire de prciser le processus crateur et historique avant de procder une tude tape par tape. Comme on peut le constater, la CEAC ne semble pas rsulter d'un trait international mais d'avantage d'une initiative coordonne de deux organisations internationales. Une telle dmarche de la part de deux organisations internationales n'est pas sans rappeler le modle traditionnel et initial de la ngociation intertatique: la confrence diplomatique. Cependant, si la 1re runion de la CEAC peut tre assimile une confrence diplomatique, elle peut aussi tre considre comme partie intgrante de l'OACI de sorte que la parent avec cette dernire soit plus encore affirme. Comme on peut le voir, il nous faut dsormais approfondir notre tude de la cration de la CEAC pour dcomposer le processus et le situer dans le cadre gnral de l'action concerte internationale. 2/ Les degrs de l'action concerte internationale: Intressons-nous dsormais aux modles que propose la pratique internationale en matire de ngociation et de coopration institutionnalise. A ce titre, il faut remarquer que l'action concerte internationale ne connait pas un modle pr-tabli de sorte qu'une grande latitude t laisse aux Etats dans l'organisation de leurs initiatives de ngociations. Applique aux organisations internationales, la remarque conserve toute sa substance. La prsentation de ces modles peut prtendre nous ouvrir des horizons dpassant l'observation initiale d'une cration de la CEAC par l'OACI (ou par le Conseil de l'Europe) sous la forme d'une simple rsolution institutive. - Modalits de l'action concerte internationale: Il s'agit l pour nous de dcouvrir une personnalit juridique internationale, caractristique fondamentale de l'organisation internationale, en l'absence d'un trait institutif, au sens strict du terme. On sait que la personnalit juridique ne peut tre donne que par des sujets dudit ordre juridique. Cela signifie donc que celle-ci pourra merger, en dehors du cas de la cration par une organisation internationale, d'entits voluant au sein de la communaut internationale, dpourvues de la personnalit juridique internationale mais composes d'Etats. Si traditionnellement, les confrences internationales ponctuelles ou prolonges (type OSCE) ne sont pas dotes de la personnalit internationale, ne se distinguant alors pas de leurs Etats participants, de sorte que mme les groupements issus de leur acte final, acte strictement politique, ne se voient pas confrer de personnalit propre; G.Caty27 nous fait remarquer que les Etats ont cherch diversifier et moduler leurs actions internationales en distinguant les diverses fonctions que comporte l'exercice d'une fonction publique. L'action concerte internationale peut prendre donc diffrentes formes sans pour autant tre dote d'une personnalit internationale. La question se pose alors de savoir si l'on peut dceler, selon les instruments, une personnalit juridique internationale en l'absence d'un trait au sens strict du terme ? - Eventualit d'une organisation internationale sans trait international: La question s'est notamment pose quant au GATT lorsque celui-ci s'est affirm comme le forum priviligi de toute ngociation commerciale l'echelle mondiale. En effet, alors que la Charte de La Havane (1948) ne devait jamais 27 G.Caty, " La cration de l'Institut International de gestion de la Technologie", AFDI, 1970, p.725. 14 entrer en vigueur devant le refus des Etats-Unis de ratifier le trait, bloquant l'institution de l'Organisation Internationale du Commerce28, 23 Etats dtachrent du projet le chapitre IV qui , remani, devint l'accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT- ). Sign le 30 octobre 1947 et entr en vigueur le 1er janvier 1948, celui-ci n'a pas t soumis ratification de sorte que l'on peut n'y voir qu'un accord en forme simplifie (executive agreement). Le GATT s'est progressivement institutionnalis et a vu son influence prendre une dimension certaine. Devant cet tat de faits, un courant de pense s'est fait pour dfendre l'existence d'une personnalit juridique du GATT en l'absence d'un trait au sens strict du droit international. La thse parait cependant difficilement dfendable. En effet, la reconnaissance d'une telle personnalit juridique internationale choppe en connaissance du contexte mme de l'adoption de l'accord, l'chec de l'OIC rsultant justement du blocage caus par le processus de cration par trait international et par sa nature prvue dorganisation internationale. Si l'OIC n'a pu tre cre par trait , ce n'est pas pour l'tre sous une autre forme. Question d'interprtation de la volont des Etats signataires, certains exemples de crations d'organisations internationales sans le recours un trait international demeurent cependant pertinents. En fait, on remarque que le droit international public n'est pas formaliste en la matire. L'exemple du Fond de Compensation entre Etats d'Asie nous dmontre qu'il n'existe pas de rgles coutumires imposant le recours au trait pour tablir une organisation internationale. D'autre part, la Commission du Droit International, dans ses travaux prparatoires relatifs au projet de convention sur les traits passs par les organisations internationales avec les Etats ou entre organisations internationales (21 mars 1986), ne dfinit pas l'organisation internationale en faisant rfrence au trait. En effet, la rdaction finale de l'article 2 du trait retient une dfinition de l'organisation internationale telle que " l'expression - organisation internationale - s'entend d'une organisation intergouvernementale". Dans un sens similaire, de nombreux exemples nous permettent de constater l'existence d'organisations internationales sans qu'un trait international n'ait eut tre conclu. Dressons un panorama rapide de ces cas de figure. En premier lieu, le Conseil Nordique ne connait pas de trait institutif et semble avoir accd au statut d'organisation internationale par le seul biais d'actes unilatraux de ses Etats membres. Concernant le Commonwealth Agricultural Bureau, J.A.Barberis souligne le caractre original de sa cration. Initialement cr sous l'empire du droit britannique, l'accession l'indpendance des territoires qui en faisaient partie a pos le problme de sa continuit: " il est devenu une organisation internationale, la dcision de chaque Etat d'en faire partie rsulte du fait que chaque Etat continuer de participer ses activits"29. Dans un autre domaine, l'Organisation Mondiale du Tourisme tait initialement une organisation non-gouvernementale, une association de droit suisse - l'UIOOT30-. Ses statuts furent rviss et approuvs par les Etats reprsents. Enfin, le cas d'Interpol n'est pas non plus dpourvu d'intrt. Constitue entre diffrentes administrations nationales de police en 1914, elle devient en 1923 la Commission Internationale de Police criminelle et accde au statut d' association de droit franais31 puis devient une organisation internationale en 1956 par transformations des statuts 28 D.Carreau, T.Flory, P.Juillard, Droit International Economique, L.G.D.J, 1990, p.96. 29 J.A.Barberis, op.cit., p.217. 30 J.Castaneda, " Une nouvelle mthode pour la cration d'organismes internationaux: le acs rcent de l'UIOOT", AFDI, 1970, p.625. 31 G.Burdeau, Cours de DESS "Droit administratif et financier des organisations internationales", 1996. 15 antrieurs. L'affaire pris une dimension consquente lorsque , dans sa dmarche de dfinition du concept de lorganisation non-gouvernementale (ONG) en vertu de l'article 71 de la Charte des Nations Unies32, le Conseil Economique et Social adopta, le 23 avril 1968, une Rsolution 1296-44 dfinissant des critres auxquels Interpol continuait de rpondre, en l'occurence l'absence de trait intergouvernemental. Il apparait donc, dsormais, qu'une organisation non-gouvernementale peut devenir une organisation internationale sans recourir systmatiquement la convention internationale. Nous le voyons, ces diffrents exemples nous dmontre qu'il est tout fait possible d'envisager la cration d'une organisation internationale sans ncessairement recourrir au trait international. Ces exemples ne doivent cependant pas leurrer, dans le sens de J.Barberis, il faut reconnaitre que " bien qu'il n'y ait pas de trait formel ou que celui-ci n'ait pas exist lors de la cration de l'organisation internationale, il y a eu sans aucun doute possible accord de volonts entre les Etats qui sont l'origine de la constitution de l'organisation" 33. Si le droit international n'est pas formaliste, il est en revanche volontariste. Ainsi, en l'absence de trait instutif, c'est cet indice consensuel qui orientera les investigations. * Le recours au trait international, tel que nous l'avons dfini auparavant, quoique gnralement essentiel la cration de l'organisation, n'est donc pas systmatiquement exig. D'autres formes d'accord de volonts entre sujets du droit international peuvent prtendre parvenir un rsultat institutif semblable, l'interprtation de la volont des parties prenant alors une place certes considrable mais naturellement incertaine. On peut donc prtendre dpasser le fait que la CEAC ait t , semble-t-il, cre par une rsolution d'une organisation internationale et envisager la CEAC sous l'angle d'une ventuelle confrence diplomatique institutive. Pour cela, il nous faut cependant distinguer l'initiative politique de la cration juridique. b) Cration de la Confrence Europenne de l'Aviation Civile: Cration juridique et initiative politique. 1/ L'initiative politique: On doit ii immdiatement dissiper tout malentendu au sujet du rle du Conseil de l'Europe dans la cration de la Confrence Europenne de l'Aviation Civile, trop d'ouvrages attribuant, trt nous semble-t-il, la cration juridique de la CEAC au Conseil de l'Europe. Si c'est celui-ci que revient bien videmment l'ide et l'initiative du lancement du projet, on observe que le Comit des Ministres du Conseil de l'Europe n'a pas suivi, en 1951, son Assemble Consultative quant la convocation de la confrence de coordination des transports ariens europen, invitant l'OACI se saisir du projet. Cette dmarche du Conseil de l'Europe dmontre la limite, d'un point de vue juridique (l'OACI n'tant pas subordonne au Conseil de l'Europe), du rle de ce dernier dans le processus institutif de la CEAC. Il eut en effet t tentant de voir dans la CEAC une manation, un organe 32 Article 71 " Le conseil conomique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s'occupent de questions relevant de sa comptence. ces dispositions peuvent s'appliquer des organisations internationales et, s'il y a lieu, des organisations nationales aprs consultation du membre intress de l'Organisation." 33 J.A.Barberis, op.cit., p.217. 16 subsidiaire, du Conseil de l'Europe: il n'en sera rien. Si certes les sessions triennales de la Confrence se droule effectivement Strasbourg, au sige du Conseil de l'Europe, on remarque que ni l'article 3 de la Constitution de la CEAC, concernant les relations avec l'OACI et les autres organisations internationales, ni l'article 5 justement relatif aux sessions triennales ne mentionnent le Conseil de l'Europe (Annexe 3). On en dduira logiquement que la tenue de telles sessions Strasbourg est purement symbolique de la coordination de l'action rgionale en Europe34. En conclusion, le Conseil de l'Europe peut donc tre qualifi d'iniateur politique de la cration de la CEAC, l'invitation adresse l'OACI agir de la sorte ne liant pas cette dernire. 2/ La cration juridique: Nous avons vu qu'une organisation internationale ne pouvait rsulter que de l'initiative des Etats ou, cas plus exceptionnel que nous envisageons plus en avant dans notre expos, des organisations internationales elles-mmes. Sans s'avancer sur cette dernire question, nous venons d'invalider la thse de la cration juridique de la CEAC par le Conseil de l'Europe sous quelque forme que ce soit. Que nous reste-il ? Nous avions admis la trs probable cration de la CEAC par rsolution de l'OACI au titre de l'tude du processus historique. Si l'analyse des circonstances et des modalits de cration de la CEAC semble se rapprocher d'un tel modle, l'article 43 (corrobor par l'article 55) de la Convention de Chicago laissant entendre que des organes complmentaires peuvent tre adjoints l'Organisation35, il est de l'objet de ce chapitre d'envisager la CEAC sous l'angle d'une organisation internationale. Pour cela, il faut, sur le modle des dveloppements relatifs aux organisations internationales dpourvues de trait institutif au sens propre du terme, s'intresser aux autres modes de cration de l'organisation internationale. Qui peut donc crer une organisation internationale ? Avant tout l'Etat, sujet primaire du droit international. L'absence de trait international, nous l'avons vu, n'invalide pas ncessairement l'existence de l'organisation internationale. Par consquent, il nous faut voir dans certaines runions de reprsentants tatiques une ventuelle confrence intertatique comptente pour instituer une organisation internationale. Une telle runion diplomatique peut s'envisager au sein mme d'une organisation internationale dja existante de sorte que l'organisation ne sera pas cre par une rsolution de l'organisation, alors qu'elle en a la valeur, mais par un accord des Etats membres. Ce raisonnement juridique, bien que trs thorique en apparence et discut, fut cependant utilis dans diffrentes occasions. Une telle dmarche implique cependant que l'accord des Etats, la rsolution de l'organisation ayant alors une double nature, se manifeste non pas sous la forme d'un trait mais d'une forme moins contraignante d'acte. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre l'affirmation de M.Virally36 selon laquelle " dans des cas exceptionnels, des rsolutions d'une confrence internationale ont pu suffire la cration d'une organisation (il en a t ainsi pour l'Organisation des pays exportateurs de ptrole - OPEP -). En droit, on peut parler alors d'un accord en forme simplifie, qui a la valeur d'un trait. Il ne s'agit donc pas d'une vritable exception". 34 R.J.Dupuy, " Droit des relations entre les organisations internationales", RCADI, 1960, p.581. 35 Article 43 " Il est institu par la prsente Convention une organisation qui portera le nom d'Organisation de l'Aviation Civile Internationale. Elle se compose d'une Assemble, d'un Conseil et de tous autres organes qui pourraient tre ncessaires". 36 M.Virally, "Definition et classification: approche juridique", Revue Internationale des Sciences Sociales, UNESCO, n1, 1977, vol.XXIX, p.63. 17 On comprend dsormais l'importance des dveloppements faits au titre de l'ventualit de cration d'une organisation internationale sans le recours un trait. Cette technique d'identification d'une confrence internationale inter-tatique dans une runion d'une organisation internationale implique cependant quelques contraintes. D'une part, nous l'avons envisag, elle repose notamment sur l'interprtation de l'intention des parties au moment de la conclusion de l'acte. D'autre part, il est noter que, si elle est rarement constitutive d'une organisation au moment donn, cette exigence ne pourra tre contourne que si l'interprtation que nous effectuons rassemble une majorit des parties concernes au moment mme de la dite interprtation. Quoique effectue afin de rviser un trait dont l'entre en vigueur tait bloque par le refus de certains Etats de ratifier, cette dmonstration semble pourtant connaitre un prcdent intressant dans le cas de la rsolution de l'Assemble gnrale des Nations Unies du 28 Juillet 1994. Celle-ci se prsente en effet comme un Accord d'application de la Partie XI de la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer. On doit garder l'esprit que cette dmarche respecte le texte de la Convention de Vienne sur le droit des traits (1969) en matire d'adoption et d'authentification d'un accord international. L'article 9 exige en effet " le consentement de tous les Etats participants" l'laboration du texte, sauf quand ce texte mane d'une confrence internationale du fait que dans ce cas, l'adoption s'effectue la majorit des deux-tiers. C'est donc ce titre que les Etats participants aux consultations sont tombs d'accord pour que l'Assemble Gnrale des Nations Unies soit le forum appropri l'adoption de l'Accord en question. On doit dire que cette mthode semble avoir connu d'autres prcdents de sorte qu'il nous est possible, avec P.Reuter37, de constater que " d'une manire gnrale, les deux catgories juridiques - accord entre Etats - et - acte d'une organisation - ne sont pas aussi rigoureusement spares que leur dfinition le laisserait entendre". Lauteur envisage plus loin le cas des accords en forme simplifie, accords dont la ratification parlementaire n'est pas obligatoire. On doit ii s'arrter quelques instants sur l'un des arguments qui pourrait aller l'encontre de notre dmonstration. Certains seraient tents d'affirmer qu'un accord en forme simplifie, parcequ'il n'a pas connu de ratification, n'est pas susceptible d'engager l'Etat a crer une organisation internationale. Si l'argument peut s'avrer pertinent en ce que la manifestation la plus sre de la volont de l'Etat de participer la cration d'une organisation se traduit logiquement par le recours au trait international, on ne doit jamais oublier que le droit international laisse toute discrtion au droit interne des Etats quant savoir quelles sont les modalits d'engagement de la volont selon le droit constitutionnel concern (Article 14 de la Convention de Vienne de 1969 portant codification du droit des traits). Lidentification dun type d "accord en forme simplifie" ne suffira donc pas, elle seule, invalider la dmonstration selon laquelle une organisation internationale peut y puiser son fondement institutif. On ne pourra s'en remettre une nouvelle fois qu' l'intention des parties. Dans ce sens, on peut relever l'exemple du dfunt Comecon, institu par une rsolution d'une confrence internationale. Ainsi, comme le note J.Barberis38, " cette organisation reconnait en effet comme acte constitutif une rsolution des Etats ayant particip la Confrence conomique de Moscou du 25 janvier 1949". On relvera de mme, quoique quelque peu diffrent, l'exemple de 37 P.Reuter, " Les organes subsidiaires des organisations internationales", Le dveloppement de l'ordre juridique international, coll Ecrits de droit international public, Economica, 1995, p.173. 38 J.Barberis, op.cit., p.217. 18 l'Institut International de Gestion de la Technologie. Ce dernier, cr sur l'initiative de l'OCDE est staturairement reli l'OCDE mais est organiquement indpendant. Certains Etats envisagrent alors de crer une organisation dote d'un statut particulier , mi-public, mi-priv, de sorte "qu'aucun accord et par suite aucune ratification n'tait requis". G.Caty39 relve dailleurs ce propos que " la confrence internatioanle est le mode institutionnel le plus lmentaire, le procd le plus usuel et le plus traditionnel de la coopration internationale. L'accord qui institutionalise la confrence est un acte de droit international dont la signature peut tre prvue sans rserve de ratification". L'exemple de l'Organisation Mondiale du Tourisme.peut d'autre part, une nouvelle fois illustrer notre raisonnement. Cre comme association de droit priv rgie par le Code civil suisse, l'Union Internationale des Organismes Officiels de Tourisme - UIOOT - s'est transforme en organisation internationale intergouvernementale par une rsolution de sa XXe Assemble gnrale prise en octobre 1967. Une nouvelle fois, le processus de transformation des statuts fut imagin sur le modle de l'accord multilatral en forme simplifie, permettant d'viter les alas de la ratification amricaine et d'assurer, comme le dit J.Castaneda40, " le consentement des Etats (qui) devaient s'exprimer par une forme accepte par le droit international mme si cette forme n'tait pas ncessairement celle par laquelle la volont des Etats s'exprime normalement, c'est--dire, le trait usuel". Prenant sa consistance dans une rsolution de l'Assemble gnrale de l'UIOOT (alors que les reprsentants des Etats avaient t dans le mme temps dement autoriss), le Secrtaire gnral rsuma le processus comme suit: " Il est vident qu'une organisation non gouvernementale de droit priv ne peut avoir, per se, le pouvoir lgal de procder sa transformation en une organisation intergouvernementale. Le consentement des Etats est indispensable et doit tre exprim. En fait, un tel consentement sera exprim par un vote qui a un double objet.....Le premier objet du vote sera de procder la modification de ses statuts. Le vote sera donc, en premier lieu, une dcision prise par l'Assemble gnrale de l'UIOOT. Mais ce mme vote aura aussi un deuxime objet et une signification juridique supplmentaire: il sera la preuve et l'expression de l'action conjointe des Etats, men par l'intermdiaire de leurs reprsentants l'Union, pour raliser la transformation de l'organisation". * Appliqu lOACI dans le cas de la CEAC, rien, selon le raisonnement suivi, ne semble donc sopposer ce que lOACI (ou la confrence CATE) soit assimile, lors de ladoption de la rsolution de convocation de la 1re runion de la CEAC, une confrence internationale intergouvernementale adoptant un accord en forme simplifie institutif dune organisation internationale. A contrario, on remarque que R.J Dupuy41 n'invalide pas cette dmonstration quand, au sujet mme de la CEAC, le Comit des ministres du Conseil de l'Europe s'tant adress l'OACI afin de convoquer une confrence regroupant les membres europens de cette dernire, il nous dit que " cet appel aux Etats est noter car d'aprs la Convention de Chicago, l'OACI aurait pu crer (elle-mme) une commission rgionale en Europe". Cependant, on doit admettre quune telle interprtation se heurte un obstacle fondamental et une incertitude certaine. En effet, dune part, celle-ci se fait dans lignorance de lintention des Etats membres, aussi bien pour lpoque que pour lheure actuelle mais dautre part, on doit 39 G.Caty, op.cit., p.727-728. 40 J.Castaneda, op.cit., p.628. 41 R.J Dupuy, op.cit., p.566. 19 malheureusement constater que la rsolution convoquant la 1re runion de la CEAC provient du Conseil de lOACI (organe restreint) et non de lAssemble de cette dernire (organe plnier). Dans ce contexte, la thse de linterprtation conventionnelle de la rsolution de lOACI nous semble srieusement altre. Une autre interprtation est finalement envisageable. Elle repose une nouvelle fois sur la thse de la confrence diplomatique et de la qualification conventionnelle dune rsolution. Elle consiste ne voir en la CEAC quune confrence diplomatique permanente dpourvue de personnalit juridique internationale mais cre uniquement par les Etats membres concerns. Cette solution, trs pertinente dans le cas de lOACI dans la cration de la CEAC au point, pour le coup, de ne lui confrer quun simple rle dinitiateur politique. Une telle solution, qui consiste voir dans la cration de la CEAC le seul fruit de linitiative consentie des Etats , ne conduit plus lassimilation de la rsolution ECAC-Res.1 une rsolution acceuillant une initiative crative de lOACI mais une rsolution institutive propre, indpendante de lOACI, qualifiable daccord en forme simplifie selon le raisonnement que nous connaissons. Qualifier ainsi la CEAC ninvalide pas ncessairement la thse dune personnalit juridique internationale implicite, elle condamne par contre irrmdiablement la thse de la CEAC comme organe subsidiaire de lOACI. Cette ventualit connait malheureusement le sort de limprcision. En effet, de nombreux documents de la CEAC constatent la convocation de la premire runion de la CEAC par le Conseil de lOACI, suite aux recommandations CATE et ceci pose alors la question de la qualit des reprsentants des Etats cette premire runion: reprsentants des Etats membres auprs de lOACI ou reprsentants directs et spcialement autoriss des Etats membres de la future CEAC ? La question qui se pose est donc de savoir si les reprsentants agissaient en tant que runion particulire de lOACI ou pour le compte direct et immdiat de leur gouvernement et taient donc spcialement autoriss cet effet. Il est clair quune autorisation spciale validerait a priori la thse de la confrence diplomatique permanente. Il ne nous a malheureusement pas t possible daffiner la recherche ce niveau et dans le doute, nous garderons lesprit cette hypothse. Nous devons cependant remarquer que cette dernire hypothse ninvalide pas la thse de lorganisation internationale (lexamen qui va suivre de la personnalit internationale demeurant compatible avec la solution de la confrence diplomatique permanente). Si par contre, elle est imcompatible avec celle de lorgane subsidiaire, on doit la relativiser de par le dfaut de preuves auquel elle est confronte. Dans ce contexte, quelle que soit la solution retenue, la Constitution de la CEAC doit tre requalifie dans des termes adquats: manifestant lexercice par la CEAC de son pouvoir dauto-organisation, celle-ci parait avoir la seule qualit de rglement intrieur de la Confrence et en doit donc, malgr son apparence, tre confondue avec une Charte institutive. * 20 2) Notion de personnalit juridique internationale. On l'a souvent envisage, l'organisation internationale n'existe en tant que telle que si elle dispose de cette personnalit juridique autonome qui fait que sa volont se distingue de celle de ses Etats membres, sujets primaires du droit international. Acqurant la personnalit juridique internationale, l'organisation devient alors sujet driv de l'ordre juridique international et se voit attribuer des droits ainsi que des obligations propres cet ordre. Dans ce sens , J.Barberis 42, nous dit que " l'organisation est rgie directement par le droit des gens lorsqu'elle est destinataire d'au moins une norme internationale lui confrant un droit ou lui imposant une obligation". Attribuer la Confrence Europenne de l'Aviation Civile le statut d'organisation internationale, c'est lui attribuer un statut relevant du droit international et lui reconnaitre par consquent une personnalit juridique du mme ordre. Dans une optique de recherche d'indices tmoignant d'une ventuelle personnalit juridique internationale au bnfice de la CEAC, trois aspects retiendront essentiellement notre attention. D'une part, il faut revenir quelques instants sur le processus jurisprudentiel qui a permis de reconnaitre la personnalit juridique internationale. D'autre part, on devra tout d'abord distinguer la personnalit juridique internationale de la personnalit juridique interne de l'organisation internationale, au regard du droit de son Etat de sige par exemple. Enfin, on devra s'intresser aux multiples consquences juridiques d'une telle reconnaissance, notamment la capacit corrlative des organisations internationales de traiter, voir de crer elle-mme des organisations internationales. a) La personnalit juridique internationale dduite d'une analyse fonctionnelle de l'organisation internationale: analyse jurisprudentielle et mthode interprtative. 1/ La personnalit juridique internationale de lorganisation: une nottion objective. Cest loccasion dune affaire Rparation des dommages subis au service des Nations Unies que la Cour Internationale de Justtice sest prononce, par avis du 11 avril 1949, sur la question de savoir si lONU avait qualit pour prsenter contre le gouvernement dun Etat responsable dun dommage subi (en loccurence lassassinat en Palestine du mdiateur sudois de lONU, le Comte Bernadotte, par des extrmistes israliens). Une telle question quivalait se demander si lOrganisation tait revtue de la personnalit juridique, ceci dautant plus que lEtat dIsrael ntait, lpoque, pas membre de lONU. Du point de vue de lopposabilit dune telle personnalit, la CIJ rpondit selon un raisonnement fonctionnaliste et parvint la conclusion de lexistence objective de lONU eu gard au fait quelle fut cre par prs de 50 Etats en 1945. Une telle affirmation conduit reconnaitre lONU une personnalit internationale, opposable tout Etat dans la socit internationale et non pas une simple personnalit reconnue par les seuls Etats membres. La pratique subsquente, depuis prs dun demi sicle, des Etats et organisations internationales tend admettre la valeur quasi-coutumire de la solution dgage par la CIJ. Dans ce sens, M.Bettati remarque que de nombreux actes constitutifs attribuent la personnalit internationale aux organisations quils 42 J.A.Barberis, op.cit., p.220. 21 institutuent (art.210 UE, art.47 OACI, etc...). La CJCE a dailleurs confirm cette volution (aff. 22/70, arrt du 31 mars 1971, Com.c. Conseil43): la solution semble dsormais acquise. 2/ Fonctions de lorganisation et thorie des pouvoirs impliqus: La CIJ rattache le droit de rclammation de lONU une comptence implique par la ncessit pour lONU de disposer de droits pour atteindre ses buts et remplir ses fonctions. Ainsi, on doit admettre que ses membres, en lui assignant certaines fonctions, avec les devoirs et les responsabilits qui les accompagnent, lont revtue de la comptence ncessaire pour lui permettre de sacquitter effectivement de ses fonctions 44. Cette dmarche de la CIJ revient donner une interprtation dynamique et fonctionnelle de la Charte des Nations Unies, tablissant en droit international, une personnalit juridique drive au bnfice de lorganisation internationale, les sujets de droit, dans un systme juridique, ne sont pas ncessairement identiques quant leur nature ou ltendue de leurs droits. Le recours une telle mthode interprtative savre ncessaire toutes les fois que lacte institutif ne prvoit pas expressment les pouvoirs accords lorganisation. Cest ce que M.Virally comprend comme la la valeur normative de la finalit fonctionnelle 45. Le recours la thorie des comptences impliques (ou implicites) est cependant dlicat dans la mesure o il sous-entend ncessairement un a priori interprtatif contestable. On remarquera que la notion de sphre de comptences est malable souhait, dmontrant ainsi lambiguit de la mthode. Celle-ci a tout de mme fait jurisprudence au point que la CIJ en a eut un usage presque frquent. On citera pour mmoire les affaires du Sud-Ouest Africain, avis consultatif du 11 juillet 1950, de l Effet des jugements du TANU, avis consultatif du 13 juillet 1954 et Certaines dpenses des Nations Unies, avis consultatif du 20 juillet 1962. On le voit, non seulement, la thorie est utile et utilise, mais elle structure le raisonnement fondateur en droit de la personnalit affirme de lorganisation dans lordre juridique international. A ce titre, une telle mthode peut prtendre tre utilise, dans la continuit des observations faites au sujet de la cration de la CEAC, pour fonder la personnalit juridique de la Confrence Europenne de lAviation Civile. Pour cela, il nous faudra envisager la fonction et les buts de la CEAC pour lui attribuer une ventuelle personnalit juridique internationale. Avant cela, il nous faut complter notre tude de la personnalit internationale de lorganisation internationale par lanalyse des consquences juridiques que sa reconnaissance gnre. b) La reconnaissance de la personnalit internationale au profit de lorganisation internationale: droits conscutifs et obligations corrlatives. Si la qualit de sujet dun ordre juridique de dpend pas de la reconnaissance dune capacit, dans la mesure o il existe des sujets incapables, lexistence de droits et obligations rvle la prsence dune capacit internationale. Comme nous le fait remarquer J.A.Barberis46,, lorsquon affirme que 43 Rec. , 1971, p.262. 44 Rec., 1949, p.179. 45 M.Virally, La notion de fonction dans la thorie de lorganisation internationale, Mlange Rousseau, Pedone, 1974, p.298. 46 J.A.Barberis, op.cit., p.161. 22 lordre juridique confre la personnalit juridique un individu, cela signifie que la conduite de cet individu y apparait comme contenue de droits et obligations. On doit donc tudier le cas de la CEAC et tenter de dceler lexercice de certaines prrogatives dont serait normalement titulaire une organisation internationale. De toute vidence, devant labsence de prcdents et de textes adquats, il nous est difficile denvisager la soumission ou la jouissance effective de la CEAC de certains droits ou obligations tels que: la responsabilit internationale du reprsentant de lorganisation, le droit de prsenter des rclammations internationales, etc... Certaines pratiques de la CEAC mritent cependant que lon sy attarde, telles que le dveloppement de relations et daccords avec dautres Etats ou dautres organisations internationales. Dautre part, lexistence rcente de prcdents de crations dorganisations internationales par d'autres organisations mritent notre attention au titre de l'OACI l'gard de la CEAC. Avant cela, il nous faut prciser le rapport existant entre personnalit juridique internationale et personnalit juridique de l'organisation dans l'ordre interne de ses Etats membres ou de son Etat de sige. 1/ Distinction et interfrence entre la personnalit internationale de l'organisation et la personnalit de droit interne que ses Etats membres peuvent lui reconnaitre. Alors que de nombreux textes reconnaissent dsormais explicitement la personnalit juridique de l'organisation internationale, il faut bien voir s'il s'agit de la personnalit internationale ou interne de l'organisation. Ainsi, comme le remarque M.Bettati 47, " si la Charte n'a pas explicitement tabli l'existence d'une personnalit juridique internationale (...), elle (peut) reconnaitre la personnalit juridique interne". L'auteur relve ii l'exemple de l'article 104 de la Charte des Nations Unies48 et nous permet d'envisager la question quant la Confrence Europenne de l'Aviation civile. Ltude des contrats de fourniture passs par la CEAC ainsi que de la procdure suivie quant louverture rcente dun compte en banque au nom de cette dernire nous permet daffirmer trs nettement que la CEAC ne dispose pas de la personnalit juridique en droit franais. cette solution se dduit logiquement des exemples cits. En effet, si les contrats de fourniture de la CEAC sont dcids et commands par le Secrtaire Excutif de cette dernire, ils sont en revanche paraphs (il sagit dun systme de double signature) par le directeur du Bureau de lOACI Paris. Ainsi, cest lOACI qui se trouve engage juridiquement en droit franais. Cette solution est dailleurs confirme par labsence daccord de sige autonome au bnfice de la CEAC de sorte que celle-ci dpend de laccord de sige de lOACI Paris (Annexe 6). La thse du dfaut de personnalit interne de la CEAC est confirme par la procdure dautorisation suivie auprs de lOACI pour louverture dun compte bancaire distinct. La question qui se pose nous maintenant est cellede savoir si le dfaut de personnalit interne de la CEAC invalide ncessairement la thse de la personnalit juridique internationale ? Lanalyse que nous avons effectue de la personnalit internationale des JAA, en ce que la solution ntait pas formellement vidente, nous a dmontr lexistence en droit nerlandais dune personnalit juridique. Si bien videmment, un tel exemple ne signifie pas que toute entit vocation internationale disposant dune personnalit juridique interne est dote de la personnalit internationale, on ne doit pas non plus subordonner ncessairement lexistence de la personnalit internationale lexistence 47 M.Bettati, Le droit des organisations internationales, P.U.F, 1987, Coll "Que Sais_Je ?", n2355 ,p.21. 48 Article 104 " L'organisation jouit, sur le territoire de chacun de ses membres, de la capacit juridique qui lui est ncessaire pour exercer ses fonctions et atteindre ses buts". 23 dune personnalit interne. La personalit interne ne vise (et les accords de sige y contribuent grandement notamment dans le silence des Chartes institutives) qu confrer une capacit lorganisation internationale dans le mme ordre, elle permet donc lorganisation de fonctionner mais ne peut prtendre constituer un critre substanciel de sa personnalit internationale. Ainsi, si la dtention dune personnalit interne peut tre envisage comme un indice propre lorganisation internationale, on doit garder lesprit que le dfaut de la premire ninvalide pas ncessairement la seconde, les deux personnalits tant finalement indpendantes. 2/ La capacit de traiter de l'organisation internationale: - Traits et accords internationaux traditionnels: La CIJ, dans son raisonnement conduisant la reconnaissance de la personnalit internationale de l'ONU, affirme que ce caractre est confirm par la conclusion de conventions auxquelles celle-ci est partie. Ainsi, en doctrine, la possibilit de conclure des accords soumis des rgles de droit international public est la pierre de touche de la personnalit juridique internationale. Cependant, n'oublions pas que cette capacit demeure drive et partielle, en ce sens qu'elle drive de la volont des Etats membres exprimes dans l'acte constitutif et se trouve limite par le principe de spcialit, l'organisation ne pouvant s'engager que dans les domaines relevant de sa comptence, ventuellement par le recours de la thorie des pouvoirs implicites (voir infra). C'est cette solution que consacre la Convention de Vienne sur le droit des traits entre Etats et organisations internationales49. La question qui se pose nous est celle de savoir si la CEAC dispose d'une telle capacit et peut ainsi se substituer ses Etats membres dans la ngociation internationale de questions relevant de sa comptence. On doit ce propos identifier les accords en question et dceler une ventuelle capacit de traiter de la CEAC. Tout dabord, M. Folliot relve que d'une manire gnrale, les accords multilatraux en droit arien demeurent rares mais relvent tout de mme les efforts substanciels raliss l'chelon rgional par la CEAC50. A ce titre, on dnombre diffrents accords passs au nom de la CEAC dont: l'accord multilatral sur les droits commerciaux pour les transports non rguliers en Europe (sign le 30 avril 1956), l'accord sur la procdure applicable l'tablissement des tarifs ariens rguliers (du 10 juin 1967) ou encore les deux accords cadres du 16 juin 1987 relatifs " l'tablissement des tarifs et aux rpartitions de capacit sur les services ariens rguliers". Les Accords passs entre la CEAC et les Etats Unis (Dclaration dOttawa de 1972 quant aux principes dexploitation des vols non rguliers vers lAmrique du Nord ou les Mmorandum dentente sur la tarification Nord-Atlantique semblent plus intressants encore du fait quils largissent considrablement le champ des ngociations des Etats non membres. Etudier la capacit de traiter de la CEAC, c'est pour nous identifier une prrogative tmoignant de l'existence d'une ventuelle personnalit internationale. Malheureusement, l'tude approfondie des accords en questions dmontre que ceux-ci sont passs, puis ratifis, par les Etats membres en leur nom, la CEAC ne servant que de cadre, de forum de ngociations. La CEAC ne semble donc pas disposer d'une telle capacit et cette dmonstration semble par consquent aller l'encontre de la thse de l'organisation internationale. On doit cependant modrer une telle 49 Article 6: " La capacit d'une organsiation internationale de conclure des traits est rgie par les rgles de cette organsiation". 50 M.Folliot, op.cit., p.216. 24 interprtation. D'une part, la CEAC, et son Secrtariat notamment, participe activement l'laboration et aux ngociations des dits accords de sorte que le non accs de la CEAC au titre de partie peut paraitre surprenant voir paradoxal. D'autre part, on peut aussi remarquer que le choix de soumettre ces accords la ratification des Etats membres ne signifie pas obligatoirement que la CEAC ne dispose pas elle-mme de la dite capacit de traiter. On ne peut en effet pas dduire du non usage d'une ventuelle capacit l'inexistence de cette dernire. On devra cependant admettre que de l'avis majoritaire des Etats membres, peu d'entre eux semblent prts accorder la CEAC une telle capacit, en l'occurence celle de les engager directement par le biais de leur seul participation la runion des Directeurs Gnraux de l'Aviation Civile et aux autres instances comptentes pour ngocier ce type d'accords. S'il est donc difficile d'attribuer la CEAC les accords internationaux en question, la question demeure de savoir si de cette non attribution peut tre dduit un dfaut de capacit corrlatif ? Si la dmonstration ne semble pas aller dans le sens de la thse de l'organisation internationale, on constate que diffrentes interprtations peuvent tre donnes, la conclusion tant que le constat de l'exercice par les Etats membres de leur capacit propre de traiter n'invalide pas ncessairement la dcouverte d'une ventuelle capacit similaire de la CEAC, celle-ci n'tant cependant pas utilise. - Capacit de l'organisation de crer d'autres organisations internationales: De manire gnrale, les conventions conclues par les organisations internationales se rapportent leur existence administrative (question que nous envisageons plus en avant dans notre expos, la CEAC ayant conclu des accords adminsitratifs et financiers avec l'OACI) et leur domaine d'activits. La capacit de traiter, l'image de celle de l'Etat, s'tend aussi aux traits institutifs d'entits disposant elles-mmes de ce fait de la personnalit internationale. On constate donc avec J.A.Barberis51 que " les organisations internationales peuvent galement participer elle-mmes la cration d'autres organisations internationales". Une telle affirmation, si elle a l'intrt de l'exactitude thorique , connait cependant peu de prcdents. Certes, on relve la cration d'Unidroit par la SDN et l'Italie (1926) ainsi que des nombreuses crations issues d'accords ponctuels conclus par la BIRD avec le PNUD. Ces exemples demeurent globalement limits et lorsqu'ils ne sont pas ponctuels, ils connaissent une participation tatique directe. Un exemple rcent tmoigne pourtant d'une dmarche conjointe de plusieurs organisations, faissant office de prcdent intressant: il s'agit du Joint Vienna Institute cr par le FMI, la BRI, la BERD, la BIRD et l'OCDE. A ce titre, si F.Rousseau52 remarque que cette cration au "second degr" tmoigne d'une petite "rvolution", il admet que l'Etat conserve trois moyens plus ou moins directes de controler un tel processus: quant la dcision au sein des organisations cratrices, quant ngociation de l'accord de sige de l'organisation cre, quant au financement de l'organisation enfin. Concernant la CEAC, cette question est interessante comme organisation cre par une autre organisation internationale, en l'occurence l'OACI. Nous avons dja tudi la cration de la CEAC et nous avons vu que diffrentes interprtations taient envisageables, nous n'avions pas encore envisag celle-ci. La CEAC pourrait donc avoir t cre par l'OACI sans pour autant en tre un organe subsidiaire, sans aucune ratification tatique, l'intervention tatique n'tant pas ncessaire un tel processus. Une telle approche, si elle a le mrite de trouver une justification thorique ne semble 51 J.A.Barberis, op.cit., p.218. 52 F.Rousseau, "Joint Vienna Institute: brves remarques relatives la cration de l'institut commun de Vienne", RGDIP, 1995, p.641. 25 malheureusement pas correspondre la pratique et au processus crateur de la CEAC. Nous avons en effet vu que l'intervention du Conseil de l'Europe n'avait t que politique et qu' aucun moment, ce dernier ne s'tait engag dans un processus juridique. L'OACI aurait put crer la CEAC comme organisation internationale, encore aurait-il fallu que d'autres acteurs interviennent afin que la cration ne soit pas strictement unilatrale ! En l'occurence, on constate qu'aucun Etat n'est intervenu dans le processus et que la seule initiative extrieure l'OACI n'est qualifiable que d'un point de vue politique de sorte que le modle crateur envisag n'est objectivement pas applicable la cration de la CEAC. * * On a tent de voir dans la Confrence Europenne de l'Aviation Civile une organisation internationale autonome et disposant naturellement de la personnalit juridique internationale. La dmonstration, dans ses diffrents aspects, quoique thoriquement fonde, repose sur une dmarche interprtative dlicate, voir ose, sinon contestable par le plus volontariste des courants doctrinaux. La thse de l'organisation internationale ne nous a cependant pas paru dnue d'intrt d'autant qu'elle semble tre corrobore par une multitude d'apparences que nous projetons d'tudier dornavant. En effet, au titre de la thorie fonctionnaliste dveloppe par la jurisprudence, il semble que de nombreux lments propres la CEAC tmoignent nouveau d'une proximit troublante avec le modle de l'organisation internationale. Il s'agit ii de complter les premiers dveloppements de ce Chapitre par une tude de la structure et des fonctions de la CEAC. Si certes, ces caractres peuvent paratre moins "fondamentaux" que ceux tudis auparavant en matire de personnalit juridique et de cration de l'organisation internationale, ils sont par contre beaucoup plus sduisants d'un point de vue quantitatif au point qu'il est possible de poser la question de savoir si dfaut de l'apparence formelle de sa cration, la CEAC na pas la substance dune organisation internationale ? * 26 Section 2: La Confrence Europenne de lAviation Civile prsente la substance dune organisation internationale. On peut envisager la CEAC comme une entit dote de structures et de fonctions propres une organisation internationale Cela nous fait croire quelle pourrait avoir la substance dune organisation internationale. Alors que nous nous pencherons sur des aspects aussi divers que la structure de la Confrence Europenne de l'Aviation Civile ainsi que sur son rle, ses buts et son autorit, on doit tout d'abord s'intresser la terminologie employe. Comme nous le fait remarquer J.Dutheil de la Rochre53 au sujet de la CNUCED, du PNUD ou de l'ONUDI, la cration d'entits internationales, mme s'il s'agit d'organes subsidiaires, donne lieu une dmarche terminologique qui n'est pas innocente, l'indpendance de certains organes se refltant avant tout dans le vocabulaire employ:" plutt que de baptiser comits ou commissions, les organes qu'elle cre, l'Assemble prfre leur donner le titre de - Confrence -, de -Programme - voire d' -Organisation - . On le voit, l'indice terminologique peut aussi bien servir donner une image statutairement pertinente de l'entit envisage qu'induire en erreur. Une telle remarque nous sert illustrer le flou terminologique et dnominatif dans lequel la CEAC a volu pendant de longues annes de sorte qu'il tait difficile de se fier l'appelation de cette dernire pour y voir une organisation internationale autonome ou une simple entit dpendante et limite dans sa comptence. Ainsi, selon que la CEAC tait envisage en anglais ou en francais, elle tait une "Commission" ou une "Confrence". Cette indtermination a finalement t corrige au gr de la traduction des diffrentes constitutions rvises: la CEAC est aujourd'hui la Confrence Europenne de l'Aviation Civile. Un tel dbat, s'il semble superficiel et inutile, nous dmontre cependant l'un des traits imparfaits du droit international actuel: le consensualisme tant ce qu'il est, les acteurs de la communaut internationale sont libres de qualifier comme ils l'entendent les entits qu'ils crent au point qu'il n'est plus possible de s'y fier pour identifier la personnalit internationale des institutions envisages. On se mfiera donc des apparences en la matire. 1) Elments structuraux et fonctionnels. On doit tout d'abord remarquer que la structure et le fonctionnement des organisations sont difficilement dtachables de la fonction qui leur est assigne. Ainsi, on ne s'tonnera gure de trouver un modle structurel globalement commun aux organisations, on ne s'etonnera donc pas non plus de voir que chaque structure sa propre finalit statutaire, ses buts et fonctions spcifiques. De l'tude des structures et des fonctions de la CEAC, on constatera qu'elle prsente les spcificits apparentes d'une organisation internationale. a) Structures et organisation interne de la CEAC. 1/ Apparence organisationnelle structurelle. Les aspects structuraux de l'organisation dpendent bien videmment de la volont des crateurs de sorte que l'on ne peut qu'identifier des tendances structurelles, certes souvent 53 J.Dutheil de la Rochre, " Etude de la composition de certains organes subsidiaires rcemment crs par l'Assemble Gnrale des Nations Unies en matire conomique", RGDIP, 1967, p.307, p.315. 27 unanimement respectes, mais qui ne s'imposent pas obligatoirement aux crateurs de l'organisation. Ainsi, comme le mentionne R.Monaco54, " il faut reconnaitre qu'il n'existe pas de structure typique qui puisse tre adapte n'importe quelle organisation internationale (...). Il s'ensuit que les Etats sont pleinement libres de donner l'organisation qu'ils entendent crer la structure qui leur semble la plus apte raliser les objectifs qui doivent tre poursuivis". Dans ce sens, on ne s'etonnera donc pas de voir dans la structure de la CEAC une logique rpondant cette ncessit. A l'image de J.A.Barberis55, on doit reconnaitre que le premier indice de l'existence d'une structure organisationnelle est l'identification d'organes agissant au nom de l'organisation. Cette constatation effectue, il faut affiner l'analyse et tenter de voir des modles types. De manire gnrale, on distingue les organes intergouvernementaux des organes intgrs. Les organes intergouvernementaux - ou inter-tatiques - sont composs par les reprsentants des Etats membres tandis que les organes intgrs sont composs de personnes physiques indpendantes, agissant pour le compte de l'organisation et non des Etats qui la composent56. Quoique gnralement essentiels dans l'quilibre institutionnel de l'organisation, les organes intergouvernementaux ne caractrisent pas fondamentalement l'organisation internationale, n'tant que des formations drives du systme des confrences internationales. Par contre, l'intervention d'organes intgrs finalise l'identification de l'organisation internationale. A ce titre, la CEAC dispose logiquement d'un Secrtariat. Il s'agit l d'un organe permanent, ce qui nous permet de distinguer la CEAC d'une confrence internationale au sens strict du terme c'est dire diplomatique et ponctuelle57. Identifions tout d'abord les diffrents organes de la CEAC. L'article 4 (1) de la Constitution de la CEAC rcemment modifi (Annexe 3) distingue la Confrence Plnire, les runions des Directeurs gnraux de l'Aviation Civile et les groupes de travail spcifiques. L'alina 2 reconnait comme organe associ de la CEAC tous les "Comits directeurs institus aux termes des instruments ou arrangements multilatraux mentionns l'Article 1(4)...", une rvision rcente de la Constitution y a ajout les Joint Aviation Authorities au titre d'organe associ. Enfin, l'alina 3 prvoit l'intervention d'un Comit de Coordination charg de coordonner les activits de ces diffrents organes, ceci avec l'assistance de Secrtariat de la Confrence. Si la Confrence plnire fait office d'organe inter-tatique principal, elle ne se runit que tous les trois ans (article 5) sauf sessions spciales (article 6), c'est en fait aux reunions des Directeurs Gnraux de l'Aviation Civile que revient la charge essentielle de la conduite et de la gestion rgulire des activits de la CEAC (article 7). La CEAC est dirige par un Prsident, personnalit manant de la Confrence plnire (article 8), assist d'un Secrtariat permanent (article 13). Cette structure, originale parcequ'associant diffrentes entits extrieures au processus de dcision ou d'laboration des travaux de la CEAC trouve sa justification dans la nature et l'objet des activits de la CEAC: entit rgionale et sectorielle, la CEAC connait ncessairement une adaptation structurelle adquate. On remarquera avant tout que les organes intertatiques et intgrs ne rpondent pas au mme rgles de fonctionnement (fonction reprsentative des uns, autonomie et indpendance bureaucratique des autres) et n'agissent pas au mme titre: les organes bureaucratiques ou intgrs, 54 R.Monaco, " Principes rgissant la structure et le fonctionnement des organisations internationales", RCADI, 1977, Tome 156, p.109. 55 J.A.Barberis, op.cit., p.221. 56 P.Reuter, J.Combacau, Institutions et Relations Internationales, Thmis, 1985, p.311. 57 M.Virally, " Dfinition et classification: approche juridique", Revue Internatioanle des Sciences Sociales (UNESCO), vol. XXIX, n1, 1977, p.64. 28 agissent exclusivement ut universalis tandis que les organes intertatiques agissent aussi bien ut universalis que singuli. Enfin, des rapports de subordination se crent ncessairement au profit des organes inter-tatiques et l'intervention de chacun ncessite des rgles de coordination. C'est ces fins notamment qu'intervient le Comit de coordination au sein de la CEAC. On constate donc que la CEAC prsente une structure globale aisment comparable celle d'une organisation internationale, structure, organise et textuellement fonde. 2/ Coordination interne et rpartition organique des tches: La meilleure garantie de lquilibre entre les organes rsultent de la clart des dispositions des actes institutifs et la Constitution de la CEAC, bien qutant un simple rglement intrieur, semble ce propos prtendre un degr de dtail satisfaisant dans la rpartition des tches et fonctions des diffrents organes. Ainsi, la coordination entre les organes inter-tatique et intgr de la CEAC rsultera certes de la dmarche spcifique du Comit de coordination mais aussi du fait que la Constitution fixe prcisment le rle du Secrtariat et des diffrents organes de nature inter-tatique. Bien videmment, on ne sera pas tonn de voir le Secrtariat charg dune mission dassistance aux runions des Directeurs Gnraux de lAviation Cifvile, de mme qu lgard du Comit de Coordination et des autres organes de nature spcifique: il leur sera donc logiquement subordonn dun point de vue hierarchique. Les organes de la CEAC sont les runions des Directeurs Gnraux de lAviation Civile, la Confrence Plnire mais aussi le Comit de Coordination et le Secrtariat ( les organes associs prenant de limportance dans leur domaine spcifique). - Rle des organes inter-tatiques: Composs de reprsentants des Etats membres, ces organes ont pour rle dagir en fonction des buts de lorganisation selon lintrt et dans le sens souhait par les Etats; ces organes agissent donc, on la vu, ut universalis mais aussi ut singuli. Au sein de la CEAC, on distingue essentiellement la Confrence Plnire, les runions des Directeurs Gnraux de lAviation Civile et le Comit de Coordination. Selon larticle 5 de la Constitution de la CEAC (Annexe 3), la Confrence Plnire, qui ne tient quune session triennale et est comptente pour lire le Prsident, les Vice-Prsidents, et les autres membres du Comit de Coordination. Elle examine les rapports dactivit de la CEAC sur les 3 annes coules et tablie le programme de travail pour les 3 annes venir. La Confrence Plnire est de mme comptente pour examiner le budget de la CEAC sur la priode en question. Elle est enfin comptente pour adopter toute recommandation ou rsolution ncessaire ainsi que pour dfinir les lignes directrices de laction future de la CEAC. Bien que pouvant ventuellement tenir des sessions spciales intermdiaires sur demande des Directeurs Gnraux (article 6), la Confrence Plnire na quun pouvoir dilu, non du fait de son autorit lgale qui en fait trs certainement lorgane inter-tatique suprme, mais du fait de la faible frquence de ses sessions. En pratique, sa fonction nous semble donc en retrait par rapport lorgane charg de lorientation priodique da CEAC: nous voulons parler des runions des Directeurs Gnraux de lAviation Civile. Celles-ci sont convoques lorsque le Comit de Coordination le juge ncessaire.. C'est larticle 7 de la Constitution de la CEAC qui dfini les pouvoirs des runions des DGAC. Gnralement convoques un minimum de deux fois par an par le Comit de Coordination ou le Prsident de la CEAC, on constate dores et dja que le champ daction , la comptence des DGCA est vaste, laborant les projets de politique gnrale soumis aux sessions triennales, se runissant 29 intervalles priodiques prches et disposant de la facult dauto-organisation, comptente pour crer des groupes dtudes chargs du travail technique (article 11). Malgr le rle affirm des sessions plnires, les runions des DGAC semblent vritablement constituer lorgane essentiel de la CEAC, quant leur rgularit, leur autorit et leur expertise technique. Il ne faut en effet jamais oublier que la CEAC est une organisation rgionale sectorielle finalit technique et normative, de sorte que lessentiel de lactivit sera la coordination technique des rglementations des Etats membres. Enfin, le Comit de Coordination est compos du President de la CEAC, des Vice-Prsidents, des Prsidents des organes associs institus conformment larticle 4 (2), et dautres membres du Comit, dont le nombre total de peut excder dix, assume les fonctions dfinies larticle 10 (2) de la Constitution de la CEAC. On le voit, la Constitution de la CEAC procde une rpartition des tches mthodique et par degrs; s'il devait y avoir un organe restreint au sein de la CEAC, il s'agirait assurement du Comit de coordination. Cependant on remarque, outre ses prrogatives de surveillance en matire budgtaire, qu'il ne dispose que d'un pouvoir de saisine des organes et d'aucune prrogative normative, la diffrence des runions des DGAC. Le Comit assure donc la convocation des runions inter-tatiques en fonction des besoins exprims par ses membres. L'existence du Comit de coordination s'explique notamment par le fait qu'il n'est pas possible, de par la nature spcifique des reprsentants des Etats membres aux runions des Directeurs Gnraux des Aviation Civile, d'assurer une convocation permanente des DGAC. En consquence, la gestion quotidienne de la CEAC, outre le cas des groupes de travail qui dpendent des runions des Directeurs gnraux, est assure par le Comit de Coordination et par le Secrtariat. Concernant les rapports de ces diffrents organes avec le Secrtariat, on l'a dit, les organes inter-tatiques, dans le respect des buts et principes de l'organisation, agissent dans une optique diffrente de celle du Secrtariat qui est quant lui anim par une philosophie d'action ne rpondant qu'aux seuls souhaits des organes auxquels il est soumis et non de ceux des Etats membres envisags individuellement. Une question demeure cependant, il nous faut savoir quel titre le Secrtariat est subordonn aux organes inter-tatiques, le Secrtariat est-il un simple organe auxilliaire des organes inter-tatiques ou un organe annexe de la Confrence Europenne de l'Aviation civile reconnu comme tel par les textes fondateurs ? - Le Secrtariat 58: D'ores et dja, on relve que le Secrtariat n'a pas t cr comme organe subsidiaire de l'organe inter-tatique, celui-ci trouvant dsormais son fondement dans l'article 13 de la Constitution de la CEAC. Selon la typologie esquisse par J. Schwob59, le Secrtariat de la CEAC s'apparente un organe annexe de la Confrence, son existence tant prvu par les textes, ceci bien qu'il soit dans une relation de subordination naturelle l'gard des organes inter-tatiques. L'auteur a tent de systmatiser les diffrents types de Secrtariats ceci en fonction de la nature des organisations internationales observes. Le Secrtariat de la CEAC sinscrit dans le cadre traditionnel des secrtariats des organisations internationales. Organe intgr, le Secrtariat est compos dagents internationaux. Ainsi, comme nous 58 S.Bastid, Cours de DES " Problmes juridiques poss par les organisations internationales", 1971, p.478. 59 J.Schwob, Les organes intgrs de caractre bureaucratique dans les organisations internationales, Bruylant, 1987, Bruxelles, p.155. 30 lindique P.Reuter60, les agents internationaux se dterminent en fonction de lintrt de lorganisation, avec plus ou moins dautonomie suivant leur place dans la structure interne: au sommet, ils agissent en conscience, nayant rpondre de leurs actes devant aucune autorit tatique; au niveau intermdiaire ou subalterne, ils agissent sur instruction de leur suprieur hirarchique. Ainsi, lintgration de lorgane rsulte de la soustraction de ses membres aux influences nationales. Explicit diffremment par J.Schwob61, les organes intgrs sont organiss sur le modle bureaucratique, cest--dire sous la forme dune pyramide hierarchique, culminant en une direction monocratique ou collgiale laquelle les services sont organiquement et fonctionnellement subordonns. Tentons dsormais daffiner lanalyse du Secrtariat de la CEAC. J.Schwob analyse le rapport entre la fonction des organisations et la nature de leur secrtariat respectif. Selon sa typologie, on cherchera identifier le rle du secrtariat de la CEAC pour mieux qualifier la CEAC dorganisation internationale. Le Secrtariat de la CEAC est dirig par une direction monocratique (le secrtaire excutif) cest dire impliquant une gestion unipersonnelle (...), le chef de lorgane intgr tant le seul responsable de la direction, bien quil soit entour dadjoints, ecux-ci ne sont juridiquement considrs que comme des subordonns 62. Selon J.Siotis63, on distingue usuellement diffrents types de secrtariats: administratifs, leur tche consiste essentiellement en une simple assistance aux organes inter-tatiques; excutifs, ils exercent des fonctions dinitiative et dimpulsion. Quen est-il de notre cas ? Le Secrtariat de la CEAC prsente le profil dun organe intgr dassistance aux organes inter-tatiques, ne semblant pas accder au statut dorgane intgr daction dans la typologie labore par J.Schwob (lorgane daction sous entendant que le Secrtariat participe au mme titre que les organes inter-tatiques la fonction dorientation des activits de lorganisation, par lexercice dun pouvoir dinitiative autonome, pouvant aller jusqu lautonomie dinterprtation des textes fondamentaux). Le rle du Secrtariat de la CEAC ne se limite cependant pas un simple rle de bureau de liaison charg de la prparation matrielle des runions, il participe activement, de par son expertise technique, la prparation des decisions des organes intergouvernementaux, notamment au sein des groupes de travail et des comits dexperts. Dans la typologie de J.Schwob, le Secrtariat de la CEAC sapparente un agent dassistance au processus dcisionnel 64. Ce constat va dans le sens dune considration de la CEAC comme une vritable organisation internationale. En effet, on remarque que les organes intgrs dont les tches se limitent essentiellement la seule prparation matrielle des runions des organes inter-tatiques (rdaction des procs-verbaux, reproduction, traduction, transmission des documents aux Etats membres, ...etc...) sont gnralement ceux dorganisations dont la structure et les fonctions se rapprochent davantage dune confrence internationale institutionnalise que dune vritable organisation. Le Secrtariat de la CEAC se voit confier une mission plus large. Ds que la mission de lorganisation devient principalement la coordination de laction des Etats, ce qui est le cas de la CEAC nous le verrons, cela ncessite 60 P.Reuter - J.Combacau, op.cit., p.311. 61 J.Schwob, op.cit., p.5. 62 J.Schwob, op.cit., p.18. 63 J.Siotis, Essai sur le secrtariat international, Genve, Droz, 1963, p.123. 64 J.Schwob, op.cit., p.43. 31 lintervention dun organe neutre charg de collaborer llaboration de projets acceptables. Le Secrtariat de la CEAC se voit donc confier une mission beaucoup plus large que celle consistant simplement assurer la prparation matrielle des runions. Ainsi, le Secrtariat encadrera techniquement lactivit des comits dexperts (les groupes de travail envisags larticle 13). Cependant, au sein de ce type dorgane intgr, le secrtaire excutif reste gnralement exclu des fonctions dinitiative et dorientation des activits de lorganisation, linitiative institutionnelle tant davantage lapanage des organes inter-tatiques ( cest ce propos le Prsident de la CEAC et le Comit de Coordination qui disposent de la capacit de saisir les organes inter-tatiques, de les runir en sessions extraordinaires, ...etc...). Seuls sont accords aux responsables de ce type dorgane intgr des pouvoirs minima tels que le droit la prsence aux runions, le droit dy prendre la parole ou de prsenter le rapport annuel sur lactivit de lorganisation. Le cas du Secrtaire excutif de la CEAC semble bien se conformer ce modle. Applique lensemble des membres du Secrtariat, la question connait une solution variable. Devant les organes techniques (comits dexperts, groupes de travail), il est possible de prtendre que les membres du Secrtariat ont un pouvoir dinitiative et dorientation des travaux. Devant les organes inter-tatiques directeurs, le rle du Secrtaire semble par contre se limiter aux pouvoirs envisags ci-dessus (quoique la pratique dmontre souvent quil sagit plus l dune question de personnalit des secrtaires en place plutt que de dispositions lgales dfinies). Cependant, mme au stade des Comits ou groupes de travail, cest au Comit de Coordination que revient la mission de programmation des activits. Au stade du suivi technique des actes labors par la CEAC, cest au Secrtariat que revient charge de contacter les Etats afin de vrifier la mise en oeuvre des rsolutions ou recommandations prises. En cas de problme, les fonctions de contrle sont alors exerces logiquement par les organes inter-tatiques. Concernant le Secrtaire excutif, celui-ci est indpendamment nomm par lOACI en vertu des accords administratifs en vigueur, celui-ci ne pouvant tre rvoqu que selon le droit de la fonction publique internationale: il nest donc pas, comme son prsident, une manation dun organe tatique de la CEAC. En pratique cependant, pour des raisons qui nous semblent tre davantage de courtoisie plutt que vritablement lgales, lOACI veille obtenir laccord du Prsident de la CEAC et des Etats membres quant la nomination de tout nouveau secrtaire excutif. Lorganisation interne du Secrtariat semble rpondre une logique semblable, le personnel du Secrtariat dpendant de lOACI ceci tout en tant, en mme temps, subordonn aux organes inter-tatiques de la CEAC. Ainsi, comme nous le fait remarquer une nouvelle fois J.Schwob65 " on peut dire que dans les organisations qui adjoignent leur mission dlibrative une fonction dcisionnelle (laboration de recommandations, de conventions internationales,...), le rle des organes intgrs change. Ils ne sont plus de simples bureaux au sens strict du terme, mais participent au mme titre que les comits d'experts la fonction d'tude et de prparation des dcisions". Ce modle correspond un type intermdiaire entre le premier et le second type pur selon l'auteur: le Secrtariat tout en demeurant subordonn aux organes inter-tatiques de la CEAC s'en distingue nettement et est un organe annexe de l'organisation. Cette qualification structurelle et fonctionnelle du Secrtariat correspond la fonction globale de la CEAC. Si la CEAC n'tait qu'un simple forum d'change de vues et discussions, les tches de l'organe intgr se seraient limites une simple fonction de bureau de liaison. Nous allons voir que la CEAC s'apparente bien plus une organisation de coordination des politiques et des 65 J.Schwob, op.cit., p.89. 32 comportements des Etats que de simple harmonisation, les Etats se soumettant des rgles communes dans leurs relations rciproques, impliquant une coopration normative. * Quelles conclusions tirer d'une telle structure ? On l'a constate, la structure inter-tatique de la Confrence Europenne de l'Aviation Civile est originale mais propre une entit finalit sectorielle et technique. La nature du secrtariat, ainsi que ses rgles de fonctionnement, rpondent une logique certes semblable mais nous semblent aller plus loin dans leur signification. En effet, nous l'avons vu, la nature du Secrtariat, comme organe participant au processus dcisionnel, est avant tout la marque d'une organisation internationale que d'une confrence institutionalise. Bien videmment, une telle remarque, si elle n'a pour objet que de dpartager le modle de la confrence internationale institutionalise de celui de la vritable organisation internationale, ne semble pas pertinente pour renforcer la thse de l'organisation internationale contre celle de l'organe subsidiaire. Cependant, il convient de remarquer que les observations structurelles effectues sont propres de nombreuses organisations internationales autonomes et qu'riges en critres d'identification de l'organisation internationale, les remarques structurelles et de fonctionnement tendent valider la thse de l'organisation internationale au profit de la Confrence Europenne de l'Aviation Civile. Nous allons voir que ces observations sont de plus difficilement dtachables d'une analyse fonctionnelle approfondie de la CEAC. b) Buts et objectifs de la CEAC. Nous avons vu que la structure de l'organisation internationale pouvait tre au service de sa fonction. La notion de fonction, nous l'avons envisage au titre des dveloppements sur la personnalit internationale de l'organisation, est inhrente l'organisation internationale et se manifeste notamment par le respect des buts et objectifs exprims par la Charte. Elle peut tre dfinie comme " une activit spcifique oriente vers la poursuite d'une finalit dtermine et extrieure celui qui en est charg" 66. Ainsi, la notion de fonction permet d'expliquer la varit des organisations existantes et de dterminer le rle de ces dernires par rapport leurs Etats membres. Selon R.Monaco67." une connexion entre les objectifs statutaires et les fonctions " doit tre effectue; pour cela, intressons nous au domaine matriel des buts et objectifs de la CEAC pour ensuite envisager la mthode fonctionelle retenue pour leur accomplissement. 1/ Le domaine d'activits de la CEAC: les transports ariens europens. Le domaine d'activit de la CEAC est envisag dans ses actes fondateurs (Rsolution de l'OACI, rsolution ECAC /1-Res.1 en Annexe 2), les travaux prparatoires que nous avons tudi au titre de sa cration. A cela s'ajoute l'Article 1 de la Constitution de la CEAC (Annexe 3): " 1. L'objectif de la Confrence Europenne de l'Aviation civile, ci aprs dnome "la Confrence" consiste promouvoir le dveloppement continu d'un systme de transport arien europen sr, efficace et durable (...)". Dans ce contexte, la CEAC est videmment qualifie d'organisation sectorielle dans la 66 M.Virally, " La notion de fonction dans la thorie de l'organisation internationale", Mlange Rousseau, 1974, p.281. 67 R.Monaco, "Principes rgissant la structure et le fonctionnement des organsiations internationales", RCADI, 1977, Tome 156, p.141. 33 mesure o sa fonction est spcifique un secteur d'activit, en l'occurence le droit des transports ariens europens. Si cette comptence est dsormais partage avec l'Union Europenne, l'activit de la CEAC demeure cependant vaste et l'accomplissement d'un tel objectif gnral d'amlioration des transports ariens europens tend l'activit de la CEAC un large domaine d'intervention. A ce titre, l'activit de la CEAC concerne des domaines aussi divers que la facilitation, les domaines techniques, la sret, la scurit arienne, la libralisation du ciel europen, l'encombrement du trafic arien ou encore l'environnement. Cette liste non exhaustive des activits de la CEAC nous permet d'illustrer l'Article 1 de la Constitution et de raliser l'importance et la dimension du domaine d'activit de la CEAC. Les textes statutaires sont gnralement si abstraits que la simple mention de leur contenu ne permet pas toujours la relle perception de la fonction de l'organisation en question. Les fonctions de la Confrence tant envisages, on doit dsormais consacrer quelques dveloppements la mthode retenue quant l'accomplissement de ces buts, nous entendons par l qu'il nous faut savoir de quelle nature de fonctions la CEAC est titulaire. 2/ La CEAC comme organisation de coordination. Il s'agit ii de s'intresser la fonction dans sa dimension non plus matrielle mais "mthodologique", en tous cas dans l'optique d'identifier les mthodes retenues quant la poursuite des buts et objectifs de l'organisation. Si nous envisageons plus en avant dans l'expos la nature et la porte du droit driv de la CEAC, nous voulons affirmer ii le rle de coordination normative que joue la CEAC et la diffrencier des organisations dites de simple harmonisation des comportement ou, loppos, d'intgration. Ces dveloppements sont bien videmment difficilement dtachables de la question de l'autorit de la CEAC et de ses actes mais nous tenterons de les dissocier afin de ne pas confondre la logique de l'intervention normative de l'organisation et la question diffrente de son autorit. Dans le cadre de ces dveloppement, on devra distinguer la coordination entre membres de la CEAC et la coordination "externe" de la CEAC avec les autres organisations internationales comptentes. . La coordination des politiques et des comportements des Etats membres. - Coopration ou intgration ? En droit des organisations internationales, on distingue gnralement les organisations de coopration de celles dintgration. Il nest pas difficile de faire entrer la CEAC dans la catgorie des organisations de coopration, celle-ci ne visant aucun moment, sauf absorbtion ventuelle par lUnion europenne, engendrer un processus dintgration.. Gnralement, les organisations dont la fonction est la coopration ne sont en prise quavec les appareils tatiques quoiquelles peuvent entretenir aussi des rapports avec certains intervenants non tatiques tels que les ONG. Pour la CEAC, il sagira de contacts avec lIATA notamment. Dans ce sens, les organisations de coopration ne rentrent que difficilement en contact avec les particuliers, du moins que par le biais forc de lintervention volontaire de leurs Etats membres. Ainsi, M.Virally68 les considre comme des superstructures (dont le) rle est de favoriser et de promouvoir lharmonisation et la coordination des politiques et des comportements des Etats membres...., les organisations de coopration laissent intacte la structure fondamentale de la socit internationale... (tandis que) les organisations dintgration ont pour mission de rapprocher les Etats qui les composent en reprenant leur compte certaines de leurs fonctions... elles peuvent tre qualifies de supra-nationales. Les organisations de 68 M.Virally, Dfinition et classification: approche juridique, op.cit., p.65. 34 coopration se caractrisent donc par le respect de la souverainet de leurs Etats membres alors que les organisations dintgration se distinguent par le transfert de comptences quelles oprent et laffirmation dun pouvoir de dcision. Malgr la nature rgionale de la CEAC69 lexamen de sa Constitution et notamment de son article 1 (3) nous dmontre clairement que la CEAC ne vise qu une fonction consultative et donc cooprative - Harmonisation ou coordination ? Les organisations dites de coopration peuvent se dpartager en organisations-forum ou en organisations oprationnelles. Lorganisation-forum, cadre de ngociations permettant daller du simple change de vues ladoption de rgles communes, prsente un cadre-type intressant pour qualifier la fonction de la CEAC. Cependant, on conviendra que le rle de la CEAC ne sarrte pas une simple fonction dharmonisation des politiques et comportements mais vise bien leur coordination. En effet, lharmonisation est selon J.Schwob70, la limite minimale de la coopration internationale; elle se borne la prvention et la rduction des conflits entre les Etats (...). la dlibration collective, M.Virally71 note dailleurs ce propos que linstrument de cette harmonisation est normalement la consultation (...). Lharmonisation peut toujours tre recherche par les Etats sur une base bilatrale ou par des rencontres ad hoc (...). Lorganisation internationale est donc loin dtre indispensable. Une telle affirmation corrobore par lobservation que la CEAC dpasse cette seule dimension dharmonisation nous confirme dans notre thse de lorganisation internationale apparente. On admettra en effet que la CEAC na pas une simple fonction informative mais quelle rpond davantage une fonction de coordination. Lharmonisation est dpasse lorsque les Etats laborent des rgles communes auxquelles ils acceptent de se soumettre. Ainsi, le respect de ces rgles permet ladaptation des conduites des uns et des autres de sorte quune uniformit des ractions est alors assure face des situations similaires. Comme nous allons le voir plus loin dans le ca s de la CEAC, cot du pouvoir de dlibrer, (les organisations internationales) disposent galement du pouvoir darrter , sous des formes diverses, des rgles de droit; ce sont ces organisations qui sont aussi parfois qualifies de normatrices 72. . La coordination des activits avec les autres organisations internationales. Aprs nous tre penchs sur la coordination verticale effectue par la CEAC pour le compte de ses Etats membres, intressons-nous dsormais la coordination horizontale, en ce quelle concerne le domaine dactivits des organisations internationales entre-elles. Dans la poursuite de ses buts, la CEAC a naturellement dvelopp des relations extrieures avec dautres sujets du droit international. Cette coordination est ncessaire afin dviter les duplications entre lchelon universel (lOACI) et lchelon rgional (la CEAC), les chelons sectoriels (Eurocontrol) et plus gnraux (lUnion Europenne)73, M.Folliot74 relve dailleurs que ces organisations entretiennent des relations mutuelles, soit statutaires, soit de facto.... Approfondissons quelque peu ces remarques introductives. au niveau inter-institutionnel. La coordination vise lobtention dun quilibre qui est normalement assur par un rapport de subordination; en matire dorganisations internationales, sauf 69 M.Folliot, op.cit., p.447 quant aux conditions dune intgration lchelon rgional en matire daviation civile, p.450 quant aux perspectives dintgration dans la Communaut Economique Europenne 70 J.Schwob, op.cit., p.32. 71 M.Virally, La notion de fonction dans la thorie des organisations internationales, Mlange Rousseau, Pedone, 1974, p.284. 72 J.Schwob, op.cit., p.32. 73 R.J.Dupuy, op.cit., p.563. 74 M.Folliot, op.cit., p.37, voir aussi p.43. 35 correspondance factuelle de leurs membres, la coordination simpose dans la mesure o nos acteurs voluent dans des ordres juridiques autonomes quaucun rapport de contrle ne hierarchise. En matire de droit arien, bien que lOACI prtende au statut dautorit mondiale, les duplications voires des contradictions avec les autorits rgionales sont toujours probables du fait notamment de la logique diffrente qui peut les animer. En consquence, il sagit de voir comment lactivit de plusieurs organisations internationales peut tre ramene une certaine unit, sur la base dun processus de rationalisation des fonctions respectives 75. Quen est-il exactement de la CEAC ce sujet ? Larticle 3 de la Constitution de la CEAC dispose que La Confrence entretient une relation troite avec lOACI afin dactiver, par une coopration rgionale, la ralisation des buts et objectifs de la Convention de Chivago relative lAviation Civile Internationale. Elle tablit de telles relations avec dautres organisations internationales gouvernementales ou non gouvernementales, quelle jugera ncessaires pour la ralisation de lobjectrif de la Confrence. - Avec lOACI: On le voit, les rapports sont statutaires mais non hierarchiques, ils dcoulent de la soumission commune la Convention de Chicago et tmoignent donc dune communaut dactivits: ils sont donc fonctionnels et dassistance76. Ainsi, la CEAC, comme toutes les commission rgionales, veille recommander aux Etats lapplication des mesures et plans daction de lOACI. En ce qui concerne les rapports administratifs et financiers, ceux-ci seront tudis ultrieurement du fait quils ne posent pas de problmes propres la coordination fonctionnelle. - Avec les autres commissions rgionales de laviation civile: Les rapports horozontaux entre instances rgionales spcialises, bien que faisant gnralement lobjet de dispositions statutaires, demeurent en ralit relativement parses. Si certaines dmarches informatives ou de coordination on t tentes entre la CEAC et la CAFAC et avec la CLAC, M.Folliot77 note juste titre que cette coopration demeure peu effective et trop rarement dveloppe. En effet, les commission rgionales ont des centres dintrts diffrents (et) nont pas toujours russi dfinir des positions rgionales respectives qui pourraient fonder des comparaisons. Dautre part, si les changes dinformations semblent tre dsormais rguliers, les reprsentants de chaque commission asistent il est vrai rarement aux runions des autres commissions rgionales. - Avec lUnion Europenne: Cest bien videmment avec lUnion Europenne que la coordination fonctionnelle parait tre au moins aussi importante quavec lOACI, sinon plus importante. En effet, du fait que lUnion Europenne dtient une comptence exclusive pour toutes les questions se rapportant au march unique europen, un rapport EMTO de la CEAC a propos que les rapports avec lUnion Europenne soient permanents et pralables afin que lactivit normative de la CEAC soit en harmonisation avec le droit communautaire78. Lefficacit de la CEAC dpendant directement de cette coordination, lUE dispose notamment dun sige dobservateur aux runions des DGAC de la CEAC. De plus, des runions de travail technique ont lieu avec la DG VII de la Commission Europenne: la coordination est ii globale et effective. On la dit, les normes juridiques sont esquisses par la CEAC et lorsqu'elle ne les propose pas elle-mme aux Etats membres ( ce qui fut souvent le cas en matire de 75 R.Monaco, Principes rgissant la structure et le fonctionnement des organisations internationales, op.cit., p.172 76 M.Folliot, op.cit., p.47. 77 M.Folliot, op.cit., p.48. 78 Documentation interne CEAC: EMTO Rapport, DGCA/91 - DP/2. 36 suret par exemple), l'Union Europenne les intgre directement dans son droit. A ce stade, la coordination n'est plus seulement relationnelle, elle est normative. - Autres organisations: Il serait laborieux d'engager une tude systmatique du rseau de coordination horizontale tiss par la CEAC, on notera pour information que des contacts serrs (sige d'observateur aux runions des DGAC, changes d'informations, etc...) sont aussi assurs l'gard d'Eurocontrol, de l'IATA, des JAA, de l'OCDE79 voir de groupements d'Etats comme la CEI 80.,. On l'a vu, tandis que la structure de la CEAC appelle une analyse digne d'une organisation internationale, l'examen approfondis des buts et des activits effectives de la CEAC nous a dvoil le domaine matriel de la fonctions de coordination de la CEAC. Allons plus en avant et intressons-nous la nature mme de la coordination effectue par la CEAC et son autorit. 2) Elments normatifs et droit driv. a) Une fonction de coordination normative. 1/ Notions de fonction normative: - Distinction des organisations normatrices et oprationnelles: Nous avons vu que la CEAC avait pour fonction essentielle la coordination des politiques et des comportements de ses Etats membres, la mthode retenue tant l'activit normative. L'organisation normatrice s'oppose l'organisation oprationnelle; en effet, cette dernire vise avant tout engager des actions de caractre oprationnel au profit des Etats membres. Dans ce sens, l'organisation oprationnelle et l'organisation normatrice diffrent rellement de par la nature de leur intervention respective. Si, on l'a vu, la coopration inter-tatique institutionnalise connait diffrents degrs (harmonisation, coordination, etc...) auxquels la fonction normative peut correspondre, on distinguera alors les degrs de la coopration en fonction de l'autorit des normes adoptes (l'intgration, par exemple, sous entendant bien videmment une dimension normative supranationale assur par un appareil juridique coercitif ). - Fonction normative indirecte: Lorsque l'on parle de fonction normative, R. Monaco81 nous rappelle qu' " il faut entendre par l non seulement le processus technique de cration de normes juridiques dtermines pour rgler l'ordre interne et les relations extrieures de l'organisation, mais aussi l'ensemble des phnomnes qui, tout en n'tant pas de caractre strictement normatif, jouent quant mme un certain rle dans le domaine de l'activit normative". Si la question du pouvoir normatif interne ( autonomie d'organisation, statutaire) de l'organisation ne nous intresse pas au titre de ce Premier Chapitre, il faut bien remarquer que l'autonomie normative externe peut s'exprimer de diffrentes manires et l'gard de diffrents sujets du droit international. La fonction normative que nous qualifierons, avec R.Monaco82, "d'indirecte" consiste en une action de la CEAC de prparation directe de projets d'accords internationaux et d'encouragement des Etats leur adoption (article 1.(4) de la Constitution). Cette fonction normative se dveloppe l'gard des Etats membres et 79 Documentation interne CEAC: DGCA/96 - Rapport (03/96), "Projet OCDE sur le transport arien international", p.11. 80 Documentation interne CEAC: DGCA/95 - DP/15, "Politique envers la CEI". 81 R.Monaco, " Principes rgissant la structure et le fonctionnement des organisations internationales", op.cit., p. 142. 82 R.Monaco, ibid., p.148. 37 ventuellement avec d'autres acteurs de la communaut arienne internationale. On peut citer ce propos les nombreux accords multilatraux l'chelon europen (1956 83, 1960 84, 196785, 1987 86) ou avec les Etats-Unis (on dnombre diffrents Mmorandums d'entente - 1982, 1987, 1989, 1990 - prpars par la CEAC). Cette fonction normative "indirecte" est aussi envisage par M.Folliot87 sous le terme de fonction "codificatrice" est relve d'avantage du rle global de l'OACI en la matire. On le voit, la CEAC dveloppe une fonction de coordination normative directe et indirecte. Une telle constatation va dans le sens de notre thse de l'organisation internationale au profit de la CEAC. En effet, nous tombons en accord avec M.Virally88 lorsqu'il nous dit qu'une action soutenue en matire d'laboration normative " est cependant inconcevable sans l'intervention d'une Organisation internationale", concluant finalement que "la fonction normative constitue, sans aucun doute, la plus importante des activits assumes par les Organisations internationales aujourd'hui. 2/ Expression de la fonction normative directe: le droit driv de la CEAC. Il nous semblait difficile dtudier la fonction normative directe indpendamment des modes dexpression de celle-ci. La fonction normative de la CEAC consiste laborer pour le compte de ses Etats membres des normes de coordination de leur politique arienne selon une chelle dinstruments prsents larticle 1.(3) de la Constitution de la CEAC (Annexe 3). Celui-ci dispose que Les fonctions de la Confrence ont un caractre consultatif, et ses rsolutions, recommandations ou autres conclusions sont subordonnes lapprobation des gouvernements. On distingue donc les rsolutions, les recommandations et les conclusions; tous ces instruments sont des actes unilatraux de la CEAC. Gnralement, le terme de rsolution est entendu comme notion gnrique lintrieur de laquelle on distingue diffrents types dactes selon leur degr de coercition. On distingue alors la recommandation 89 qui peut tre assimile une invitation ladoption dun comportement mais obligatoire que si les Etats lacceptent,de l'avis qui nengage pas lorganisation, des dclarations qui permettent lorganisation de se fixer une conduite observer sur lavenir, des dcisions enfin qui sont des actes effet obligatoire. Concernant la CEAC, cette typologie nest pas tout fait respecte. Dune part, les rsolutions accdent un statut propre et coexistent avec les recommandations. A cot des conclusions, la pratique a crer les principes dorientation. Plus ou moins solennelles, ces instruments nont pas de porte obligatoire et ne dpassent donc pas la notion de recommandation90 telle que nous lavons envisage selon le droit des organisations internationales. b) Porte de la fonction normative. 83 Documentation interne CEAC: Doc.7698. 84 Documentation interne CEAC: Doc. 8056. 85 Documentation interne CEAC: Doc. 8681. 86 Documentation interne CEAC: Doc. ECAC/INT.S.16, Appendice 1. 87 M.Folliot, op.cit., p.45. 88 M.Virally, " La notion de fonction dans la thorie de l'organisation internationale", Mlange Rousseau, 1974, p.286. 89 M.Virally, La valeur juridique des recommandations des organisations internationales, AFDI, 1956, p.68. 90 R.Monaco, Principes rgissant la structure et le fonctionnement des organisations internationales, op.cit., p.152. 38 1/ Nature consultative de la CEAC: Selon larticle 1.(3) de la Constitution, les actes de la CEAC nengagent les Etats que si ceux-ci le veulent bien, ceci aussi bien au titre de la fonction normative directe - le droit driv - qu indirecte - les accords internationaux -. De nature consultative, la CEAC est une organisation forum, de conseil et de prparation de lgislation et de rglementation arienne technique, elle permet donc aux Etats membres de se concerter dune manire organise quant llaboration de normes sans pour autant les impliquer systmatiquement dans un processus coercitif. Cependant, lexprience sur de nombreuses annes dmontre que les Etats font un effort particulier pour mettre en oeuvre correctement la politique labore par la CEAC. 2/ Porte pratique et opposabilit juridique indirecte: Deux particularits propres la CEAC lui permettent de bnficier de relais juridiques extrieurs et inhrents sa structure pour rendre opposables ses recommandations ou rsolutions: - Spcificit de la reprsentation tatique au sein de la CEAC: les DGAC. Nous avons envisag la structure de la CEAC avec prcision, nous avons constat que les Directeurs Gnraux de lAviation Civile y jouaient un rle central. Alors que sagissant des membres des organes inter-tatiques, aucune exigence de comptence technique est gnralement requise, la CEAC prsente ii une particularit propre aux organisations sectorielles vocation technique. Le modle choisi retient comme reprsentants des Etats les fonctionnaires les plus hauts placs en matire daviation civile. Une telle intervention des autorits administratives au coeur mme du processus normatif de la CEAC (les groupes de travail prsentant les projets de rglementation aux DGAC qui avalisent et choisissent, en fonction de leurs pouvoirs et des domaines traits, le support normatif le plus appropri) est indniablement un lment defficacit. Un tel systme permet en effet de coordonner directement les politiques des Etats membres en ce que les DGAC, autorit adminsitrative nationale comptente en la matire, disposent dune marge de manoeuvre, certes variable, lgard de leur hierarchie politique (les ministres des transports, de laviation civile nationale,etc...) selon les domaines et limportance des solutions proposes. Dans le mme sens, une intgration suprieure est envisage par la Constitution (article 6 notamment) au niveau ministriel et est pratique depuis 1988 intervales dsormais rguliers, mais officieux, dune runion ministrielle tous les deux ans. Progressivement, la CEAC devient donc une structure intgre alors mme quelle ne dispose daucun pouvoir coercitif formel. - Le relais juridique de lUnion Europenne: On le sait, la comptence de lUnion Europenne stend largement au domaine dactivits de la CEAC (transports ariens, libre circulation des individus et marchandises, concurrence, etc...) et la coordination entre ces deux organisations permet gnralement lintgration dans le droit communautaire des normes labores par la CEAC. Le droit driv communautaire pouvant tre obligatoire pour les Etats membres de lUE (rglements, directives), rien nempche la DG VII, qui collabore activement avec la CEAC, de proposer la Commission europenne la reprise de certaines propositions de la CEAC. Du fait que tous les Etats membres de lUE sont membres de la CEAC, lintgration des normes de la CEAC dans le droit communautaire est souvent effective; cela ne signifie pas quelle est systmatique ni toujours ncessaire. Ces remarques 39 ne sont bien videmment pas pertinentes lgard des Etats membres de la CEAC non membres de lUE. En conclusion, on tombe daccord avec L.Grard91 lorsquil conclue que en dpit de son caractre hybride et de ses moyens limits, la CEAC simpose comme une source importante du droit arien. * * Ltude de la cration de la Confrence Europenne de lAviation Civile nous a rvl que son apparence formelle allait lencontre de sa substance. Afin de faire coincider ces deux tendances contradictoires et de dfendre la thse selon laquelle la CEAC peut tre une organisation internationale, nous avons tent de dceler, en labsence dun trait institutif au sens strict du terme, lexistence dune personnalit juridique internationale implicite. Le recours une interprtation ose mais juridiquement prouve des actes et des circonstances de cration de la CEAC nous a conduit admettre la difficult dune telle dmonstration. Nanmoins, lexamen fonctionnel de la structure et des buts et objectifs de la CEAC semble pourtant confirmer la thse de lorganisation internationale. devant une telle ambiguit, on doit admettre quune qualification plus traditionnelle de la CEAC dorgane subsidiaire de lOACI prsenterait lavantage de la claret juridique et nous viterait de tomber dans les alas dune dmonstration interprtative tmraire. Nous allons cependant constater que le profil prsent par la CEAC ne correspond pas un modle pr-tabli dorgane subsidiaire de sorte que le critre formel, la cration par une rsolution de lOACI, est une nouvelle fois malmen par le degr dautonomie atteind par la CEAC face son organisation de rattachement thorique. 91 L.Grard, op.cit., p.23. 40 Chapitre Second: Le degr d'autonomie de la Confrence Europenne de l'Aviation Civile - Auto-organisation et mancipation - 41 Qualifier la CEAC d'organe subsidiaire , dfaut de pouvoir identifier une personnalit juridique internationale distincte de celle de l'OACI, nous conduit mettre quelques rserves introductives au titre de ce second chapitre. En l'absence de trait, il nous faut considrer l'acte institutif de la CEAC et lui donner toute sa porte. Ainsi, cre par une rsolution de l'OACI sur invitation du Conseil de l'Europe, la CEAC prsente le profil parfait de l'organe subsidiaire, manation directe de son organisation gnitrice. Une telle approche subit d'ores et dja le contre-coup des remarques faites auparavant au titre de notre seconde sous-partie concernant la structure et la nature des prrogatives de la CEAC; on ne peut cependant l'ignorer tant la qualification de la CEAC d'organisation internationale nous conduit une impasse. Donner la CEAC le statut d'organe subsidiaire de l'OACI s'impose donc comme un passge oblig toute tentative de qualification de la CEAC. On admettra bien videmment la validit objective d'une telle solution, celle-ci n'tant cependant absolument acceptable qu'aprs avoir adopt une dfinition stricte de l'organe subsidiaire. Ainsi, celui-ci se doit d'tre entendu comme un cadre gnrique comprenant toute entit cre par un acte driv, finalit interne, d'une organisation internationale visant lui attribuer des fonctions en accord avec ses buts et principes, processus traduisant le pouvoir d'auto-organisation de l'organisation pour elle-mme. s'il n'est pas de l'objet de cette introduction de dfinir prcisment l'organe subsidiaire, on constatera cependant que limiter la qualification la seule prise en compte du critre institutif nous expose quelques critiques issues d'une analyse compare, tmoignant de la trop grande varit des cas de figure. Il nous faudra donc qualifier la CEAC d'organe subsidiaire mais tenter d'affiner la qualification en tenant compte de critres multiples et voir dans la CEAC un dpassement du modle-type de l'organe subsidiaire. Le statut d'organe "autonome rattach"92 peut-il prtendre exprimer ce dpassement ? L'analyse dtaille des organes subsidiaires les "plus" autonomes semble justifier la cration d'un modle d'organe subsidiaire autonome ultime et la terminologie emprunte au Professeur P.Reuter93 nous aurait t d'un vident secours, les notions voques - le rattachement, l'autonomie - voquant avec succs notre exemple. Ne disposant pas de la personnalit juridique internationale, les "organes autonomes rattachs" sont cependant des " organes crs aprs l'entre en vigueur du trait constitutif comme les organes subsidiaires, mais en vertu d'un trait et non d'un acte unilatral de l'organisation". Un telle dfinition, agrmente par la suite d'un critre additionnel de nouveaut des fonctions attribues, limite troitement le domaine de tels organes. Nous avons tent, au stade de l'tude de la CEAC en tant qu'organisation internationale, de prendre quelque recul vis vis du critre formel institutif et une nouvelle fois, la particularit des caractristiques de la CEAC nous semble autoriser une telle dmarche. Nous n'adopterons donc pas la qualification "d'organe autonome rattach" sinon au prix d'une requalification des termes choisis pour voir en la CEAC le modle dun nouveau type dorgane: lorgane autonome hors hierarchie. 92 P.Reuter, " Sur quelques limites du droit des organisations internationales", Le dveloppement de l'ordre juridique international, Coll Ecrits de droit international public, Economica, 1995, p.195. 93 P.Reuter, J.Combacau, Institutions et relations Internationales, Thmis, 1985, p.313. 42 Section 1: La Confrence Europennne de l'Aviation Civile comme organe subsidiaire de l'OACI. Envisager la Confrence Europenne de l'Aviation Civile comme un organe subsidiaire, c'est bien videmment attribuer la rsolution du Conseil de l'OACI convoquant la premire runion de la CEAC une dimension cratrice fondamentale. Avant d'entrer dans le dtail d'une telle solution, on peut d'ores et dja relever que la qualification d'une entit telle que la CEAC pose le problme des modles de rfrence. Existe-t'il, quant au principe et la forme, une notion gnrale de l'organe subsidiaire ? La rponse est bien videmment positive mais doit tre srieusement nuance. En effet, comme nous le fait remarquer P.Reuter94, " les organisations internationales vivent dans l'empirisme et n'en sortent qu' pas compts" de sorte que la plupart des organes subsidiaires prsentent des caractristiques diffrentes. Dans ce sens, on peut affirmer que le droit international ne connait pas de catgories formelles et cela complique assurment notre tche. Tentons tout d'abord d'identifier la notion d'organe subsidiaire pour ensuite la confronter notre exemple. 1) La notion d'organe subsidiaire. On doit admettre que les organes subsidiaires sont fonds sur une manifestation de volont propre l'organisation. Derrire cette simple affirmation se cache une multitude de consquences dont deux aspects fondamentaux de l'organe subsidiaire se dtachent: d'une part, l'organe subsidiaire est un organe issu de dispositions de droit driv vocation interne, d'autre part, il est dpendant statutairement de son organe principal de rattachement. Voyons ces diffrents lments. a) Dfinition et cration de l'organe subsidiaire. Envisager la CEAC comme un organe subsidiaire de l'OACI, c'est ncessairement distinguer les organes principaux de l'Organisation et les organes crs par eux. Selon Verdross95, la marque distinctive des organes principaux par rapport aux organes subsidiaires rside dans la circonstance selon laquelle la comptence de ces derniers est fonde sur la comptence des organes principaux. Le Secrtrariat des Nations-Unies96 distingue quant lui les organes principaux et subsidiaires selon que " a) un organe subsidiaire est cr par un organe principal de l'ONU ou par dlgation de ses pouvoirs; b) la composition, la structure et le mandat d'un organe subsidiaire sont fixs et peuvent tre modifis par un organe principal ou par dlgation de ses pouvoirs; c) un organe subsidiaire peut tre supprim par un organe principal ou par dlgation de ses pouvoirs " S'il eut peut tre t prfrable de qualifier ces organes d' "initiaux" et de "drivs"97 plutt que de "principaux" et "subsidiaires", du fait que le subsidiaire ne signifie pas toujours secondaire; de telles remarques nous conduisent nous intresser au pouvoir d'auto-organisation de l'organisation internationale, au mode formel de cration des organes subsidiaires, lment central de la dfinition de ce dernier, mais aussi leurs fonctions 94 P.Reuter, Les organes subsidiaires des organisations internationales, Le dveloppement de l'ordre juridique international, Ecrits de droit international public, Economica, 1995, p.170, p.185. 95 Verdross - Simma, Universelles Volkerrecht, Berlin, 1976, p.98. 96 Rpertoire de la pratique des Nations Unies, I, p.249., voir aussi Mmoires , TANU, CIJ, 1954, p.95. 97 P.Reuter, J.Combacau, Institutions et relations internationales, Thmis, 1985, p.313. 43 1/ Le pouvoir d'auto-organisation de l'organisation internationale. L'acte institutif de l'organisation internationale ne prvoyant la structure de l'organisation qu' un moment donn, il semble ncessaire que celle-ci puisse s'adapter l'volution de ses buts et de son environnement. En fait, la reconnaissance d'une telle facult au profit de l'organisation se justifie afin d'viter un pesant et permanent processus de rvision. Dans ce contexte, on comprend aisment qu'un tel pouvoir est reconnu mme dans le silence de l'acte constitutif98. Ce sont les organes principaux de l'organisation qui sont titulaires de ce droit (sauf autorisation expresse dans le mme sens faite aux organes subsidiaires) et celui-ci se manifeste par le biais d'actes de porte interne: on reconnait ici une expression de la fonction normative interne de l'organisation. L'exercice d'un tel pouvoir doit cependant ce faire dans le respect des normes de l'acte institutif qui prsentent une valeur statutaire suprieure. Dune manire gnrale, les actes institutifs rcents envisagent frquemment cette auto-organisation et lui en fournissent les moyens (voir ce propos la Charte des Nations Unies: Articles 7, 22, 29, 68 et textes spciaux propres chaque organe principal). Concernant notre cas, l'Article 43 de la Convention de Chicago permet l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale d'adapter ses structures aux besoins du moment " Il est institu par la prsente Convention une organisation qui portera le nom de (...). Elle se compose d'une Assemble, d'un Conseil et de tous autres organes qui pourraient tre ncessaires". L'article 55 a) complte cette modalit gnrale au nom du Conseil " (Le Conseil peut:) s'il y a lieu et lorsque cela se rvle souhaitable l'exprience, crr, sur une base rgionale ou autre, des commissions de transport arien subordonnes (...)". R.J.Dupuy99 notait dailleurs ce propos que les organisations techniques mettent souvent en place une structure locale pour faciliter l'excution au niveau rgional des buts et fonctions poursuivis, constatant l " une sorte de dconcentration par service par la cration d'organes subsidiaires". Prenant l'exemple de l'OCDE, G.Caty100 remarque dans des termes diffrents que " l'Organisation a t amene diversifier ses modes d'intervention (...) en dcentralisant certaines activits". En ce qui nous concerne la cration de la CEAC par une rsolution du Conseil de l'OACI, nous prfrerons la notion de "dcentralisation" celle de "dconcentration", cette dernire nous semblant plutt correspondre la mise en place du rseau de bureaux rgionaux. 2/ Dfinition de l'organe subsidiaire: Nous lavons dit, la dfinition de lorgane subsidiaire est facilement altre par la diversit des cas et des structures rencontres. On doit donc tenter de trouver des critres communs. - Selon un critre formel: Nous venons de voir quel titre tait fonde le pouvoir d'auto-organisation de l'organisation internationale, voyons dsormais comment il se manifeste. La cration d'un organe subsidiaire peut tre assimile l'expression par excellence du pouvoir d'auto-organisation de l'organisation internationale. Nous l'avons vu, la base juridique de la cration de l'organe subsidiaire est la rsolution d'un organe principal de l'organisation, ne s'agissant pas d'un trait mais d'un acte unilatral, l'entit cre n'est pas cense disposer d'une personnalit juridique internationale distincte 98 quant l'exsitence d'une prsomption affirme par la doctrine du pouvoir normatif implicite de l'organisation, voir R.Monaco, " Principes rgissant la structure et le fonctionnement des organisations internatioanles", RCADI, 1977, Tome 156, p.145. 99 R.J.Dupuy, " Droit des relations entre organisations internationales", RCADI, 1960, p.573. 100 G.Caty, " La cration de l'Institut International de gestion de la Technologie", AFDI, 1970, p.720. 44 de celle de l'organisation gnitrice. Dpassant la stricte analyse formelle de la cration de l'organe subsidiaire et du pouvoir d'auto-organisation de l'organisation gnitrice, une dfinition plus approfondie de l'organe subsidiaire n'est envisageable que par la considration des fonctions des organes subsidiaires. - Selon les fonctions: Comme le souligne R.Monaco101, les rles attribus aux organes subsidiaires sont tous aussi divers que ceux reconnus aux organes principaux: fonction d'tude, de consultation, d'information, de gestion, etc.. la liste est sans fin. A titre complmentaire, on peut cependant noter que la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts Europennes s'est penche sur la question dans diffrentes affaires (Meroni, 9/56, 10/56). Il ressort de cette jurisprudence qu'il ne peut tre attribu aux organes subsidiaires des fonctions diffrentes ou plus tendue que celles qui appartiennent l'organe qui a opr la dlgation. D'autre part, ces organes ne peuvent se voir attribuer des fonctions primaires ou essentielles qui sont propres un organe principal selon le systme structurel de l'organisation. Enfin, les activits directes de l'organe subsidiaire doivent connaitre des mmes contrles et garanties que ceux applicables aux activits identiques mises en oeuvre par l'organe principal. A ce stade de l'tude (nous verrons plus en avant que la jurisprudence des Nations-Unies en la matire est plus nuance), nous pouvons donc dfinir l'organe subsidiaire comme un organe cr par un organe principal de l'organisation au moyen d'une rsolution dans le cadre d'une procdure prvue par la Charte ou implicitement dduite , dots de fonctions ne se substituant ni ne dpassant le champ d'activit de son organe principal dleguant. Applique la CEAC dans son rapport institutif avec l'OACI, cette dfinition peut paraitre sduisante, la cration par l'OACI d'entits comme la CEAC tant prvue par la Convention de Chicago. Cependant, nous allons voir progrssivement que la notion d'organe subsidiaire sous-entend aussi de nombreux rapports consquents de dpendance auxquels la CEAC ne semble pas satisfaire. b) Dpendance administrative, institutionnelle et financire de l'organe subsidiaire. Lorgane subsidiaire , de par sa fonction, est gnralement trs troitement li son organe principal crateur et la nature de leurs rapports est envisageable diffrents titres. On doit garder lesprit que cr par lorgane principal, lorgane subsidiaire se voit dot en moyens par ce dernier de sorte quun rapport de dpendance sinstitue ncessairement. Les rapports sont bien videmment institutionnels mais aussi administratifs et financiers. 1/ Rapports et liens institutionnels. Les organes subsidiaires, parcequils ne sont gnralement que le produit dun autre organe, se trouvent ncessairement dans une situation dinfriorit hirarchique lgard de lorgane principal. Cet tat de faits est admirablement bien rsum par P.Reuter102 lorsquil nous dit que lorgane subsidiaire a un minimum dindividualit propre qui permet de le distinguer de lorgane principal qui la cr ou auquel il est rattach. Tous les organismes subsidiaires se caractrisent par ces deux traits qui squilibrent: dpendance par rapport lorganisation, individualit au sein de celle-ci. Du 101 R.Monaco, " Principes rgissant al structure et le fonctionnement des organisations internationales", op.cit., p.124. 102 P.Reuter, Les organes subsidiaires des organisations internationales, op.cit., p.184. 45 point de vue institutionnel, des membres de lorgane principal peuvent, et doivent souvent, assister aux runions principales des structures dirigeantes de lorgane subsidiaire. Concernant cette question, on constate quun reprsentant de lOACI peut siger aux runions des DGAC de la CEAC ainsi quaux sessions plnires triennales ou spciales. Nous nous attarderons plus en avant sur la signification de cette prsence et sur son fondement, on peut quand mme dores et dja dire quelle nest que la consquence dune invitation de la part de la CEAC en vertu des liens fonctionnels et des accords entre les deux organisations. Dautre part, il est commun et gnralement exig que les organes subsidiaires fassent rapport, gnralement sur une base annuelle, devant lorgane principal crateur. Concernant la CEAC, il nen est rien: laccomplissement de cette formalit nest aucun moment exig par les textes. Tout au plus, peut-on constater que la tenue des sessions plnires triennales Strasbourg permet la CEAC de prsenter ses membres un rapport triennal des activits accomplies. La prsence dun observateur de lOACI et la tenue de lvenement dans les locaux du Conseil de lEurope ne sauraient donc tromper lobservateur, la CEAC semble prsenter ce propos une trs large autonomie. 2/ La pratique de l'assistance administrative du Secrtariat Un autre lment inhrent aux organes subsidiaires est le rattachement adminsitratif lorgane principal. Ce caractre est globalement constat et semble contribuer llaboration dun modle-type dorgane subsidiaire. En toute logique, il parait peu surprenant que, dcoulant de son organe principal, les services de secrtariat, voire de la totalit des instances de lorgane subsidiaire103, soient assurs par du personnel dtach de lorgane principal. La pliade de rsolutions de Conseil de lOACI et de la CEAC concernant les rapports administratifs entre les deux institutions nous le dmontre: le Secrtariat de la CEAC dpend, au titre du statut de son personnel, de lOACI. Une telle pratique est aussi observable au sein de lUNESCO lgard dorganismes formellement parties de celle-ci mais disposant dune autonomie oprationnelle certaine. Dans ce sens, on doit envisager lexemple du Bureau International de lEducation ainsi que le Comit Intergouvernemental du Droit dAuteur. Le BIE tait une organisation internationale cre en 1929 sigeant Genve. Elle fut intgre lUNESCO en 1969 tout en gardant une totale autonomie oprationnelle. Le Comit Intergouvernemental du Droit dAuteur ant lui t tabli rer le suivi de la Convention universelle sur le droit dauteur, adopte le 6 septembre 1952 Genve. Les services de secrtariat du Comit sont assurs par lUNESCO. Ces lments, favorables la thse de lorgane subsidiaire, ne doivent cependant pas leurrer. En effet, la pratique de lassistance administrative des secrtariats est largement dtachable de la pratique des organes subsidiaires et ne semble pas constituer un caractre exclusif de ceux-ci. On dmontre cette affirmation par le fait que les services de secrtariat de nombreuses organisations internationales sont assurs par dautres organisations. En effet, retenons tout dabord notre attention sur un premier cas dorgane administrativement dpendant mais staturairement 103 On doit en effet remarquer que les organes subsidiaires ne connaissent pas systmatiquement, dans leur organisation interne structurelle, un organe spcifique de reprsentation des Etats membres de lorganisation: cela dpend esentiellement des fonctions attribues lorgane subsidiaire. La CEAC prsente ici un profil particulier en ec quelle peut admettre, directement et sans passer par lOACI, des membres ladhsion, la condition dappartenance lOACI pouvant tre spcialement dpasse. 46 indpendant: il sagit de la Confrence Europenne des Ministres des Transports dont le Secrtariat est assur par les services de lOCDE. Cre en 1953104, la CEMT a t institutionnalise par un acte de droit international originaire indpendant et sans la moindre intervention du Conseil de lOCDE. Cette dpendance administrative naltre bien videmment pas le libre exercice de ses fonctions par la CEMT. Le secrtariat de la CEMT est donc implant dans les locaux e de lOCDE Paris et les organes de lOCDE nont aucun pouvoir dintervention sur la CEMT. Toujours dans le cadre de ce genre dassistance assure par lOCDE, retenons encore lexemple du club du Sahel105. Conscutivement la premire runion du Club, il fut dcid quun groupe de travail devait tre tabli en dehors du cadre de lOCDE auquel il a t dcid dajoindre les services de secrtariat de lOCDE. Il en est de mme pour le secrtariat du Groupe dAction Financire sur le blanchiment des capitaux (GAFI) cr le 16 juillet 1989 par le Sommet des Septs grands pays industrialiss. Par une dcision du Conseil de lOCDE (C-91-82/Final) qui nintgre pas le GAFI lOCDE, les services de secrtariat du GAFI sont assurs par lOCDE. L'OMS nous donne un autre exemple de ce type d'assistance administrative. En effet, l'OMS fournit le cadre administratif d'un certain nombre de programmes internationaux raliss conjointement avec d'autres organisations internationales. Ces programmes sont indpendants de l'OMS qui fait cependant fonction d'agence administrante. Le personnel de ces programmes est formellement recrut comme personnel de l'OMS et, ce titre bnficie, des privilges et immunits de cette dernire. Un dernier exemple peut tre tir de la FAO. Ainsi, l'International Board for Plant Genetic Resources (IBPGR) a t tabli en 1973 par le Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR). L'IBPGR est dfini comme une "organisation internationale, autonome, philanthropique et sans but lucratif, sous l'gide du CGIAR". La FAO s'est vue confier la responsabilit administrative du IBPGR par un accord sign en juin 1974. On le voit donc, la pratique de l'assistance administrative des services de secrtariat est chose courante et s'applique aussi bien aux organes subsidiaires qu'aux organisations internationales. Dans ce contexte, on admettra que le seul constat de l'assistance administrative effectue par l'OACI pour le compte de la CEAC ne suffit pas la qualifier d'organe subsidiaire. Si ce type de rapport administratif est donc ncessaire la qualification d'organe subsidiaire, il n'est cependant pas suffisant. 3/ Questions budgtaires et financires: Gnralement, les organes subsidiaires sont soit financs sur le budget de leur organe principal de rattachement, soit selon le systme du financement volontaire. Ce systme implique une participation financire, en fonction des besoins nouveaux, des Etats membres de l'organisation mais selon leur volont respective, sans obligation. La technique des "fonds spciaux" peut servir de complment cette technique du financement volontaire. Une nouvelle fois, la diversit des exemples nous amne oprer avec prudence selon les organisations. Ainsi, concernant l'OCDE, G.Caty106 nous rappelle que corrlativement l'individualisation organique qui s'effectue avec la cration d'un organe subsidiaire, s'opre une individualisation 104 D.Vignes, La Confrence Europenne des Ministres des Transports, AFDI, 1955, p.496. 105 Informations procures par Monsieur Nicola Bonucci, service juridique de lOCDE. 106 G.Caty, " La cration de l'Isntitut International de Gestion de la Technologie", op.cit., p.721 47 financire. Du fait de la diversification des activits de l'OCDE, il semble logique d'assister une diversification de leur financement. Le financement des organes subsidiares de l'OCDE s'effectue donc sur le budget II qui est constitu par les actions spcifiques qui n'intressent qu'un nombre rduit d'Etats. Le financement de la CNUCED107, qui est un organe subsidiaire de l'Assemble Gnrale des Nations Unie, est prvu l'article 27 de la rsolution 1995 (XIX) de l'AG.ONU. Celui-ci dispose que les dpenses de la CNUCED, de son Secrtariat ainsi que de ses propres organes subsidiaires, seront imputes sur le budget ordinaire de l'Organisation des Nations Unies dans lequel un chapitre devait tre ouvert cet effet; ce mode de financement n'exclut pas les contributions volontaires. Dans une optique de dcentralisation rgionale enfin, on peut relever l'exemple des confrences rgionales de l'OMS. Hierarchiquement soumises l'Assemble Mondiale de la Sant, les instances rgionales n'ont aucune autorit budgtaire et relve donc, d'un point de vue financier, de l'chelon central. Que dire alors du rattachement financier de la CEAC l'OACI ? Nous verrons plus loin que le modle de financement retenu dpasse quelque peu, en terme d'autonomie, le cadre budgtaire-type de l'organe subsidiaire tel que nous venons de le voir. 2) Comptence fonctionnelle et dpassement du modle-type. La difficult d'apprhender le phnomne de l'organe subsidiaire et de systmatiser ses caractres fondamentaux s'explique par la diversit des cas rencontrs. De plus, au facteur quantitatif s'ajoute la varit des degrs de rattachement des organes subsidiaires l'gard des organes principaux. Comme le souligne R.J.Dupuy108, on doit garder en permanence l'esprit que " dot ncessairement d'un minimum d'individualit, l'organe susidiaire balance entre la dpendance et la quasi-autonomie". On doit de mme remarquer que cette "quasi-autonomie" dcoule quasi-systmatiquement d'une ncessit logique fonctionnelle de sorte que la nature des fonctions exerces par les organes subsidiaires et la recherche de leur pleine efficacit contribuent autonomiser l'organe. Ceci n'est pas sans poser d'pineux problmes de coordination des comptences entre les organes principaux et subsidiaires d'une part. D'autre part, cela nous conduit envisager l'existence de cas de dpassement du modle-type de l'organe subsidiaire. a) Extension et coordination des comptences. Comme on l'a vu au cours de notre tude sommaire des fonctions des organes subsidiaires, les comptences qui peuvent tre attribues aux organes subsidiaires ne connaissent que des limites relatives leur coordination avec celles de l'organe principal. On doit cependant envisager le cas d'organes subsidiaires dont les comptences dpassent lgrement le cadre strict tabli par la CJCE dans sa jurisprudence Meroni 109. 1/ Les comptences dvolues aux organes subsidiaires selon la fonction de l'organisation. Il s'agit en fait de parler ici de la notion de comptence fonctionnelle de l'organe subidiaire. 107 J.Dutheil de la Rochre, " Etude de la composition de certains organes susidiaires rcemment crs par l'Assemble Gnrale des Nations Unies dans le domaine conomique", RGDIP, 1967, p.314. 108 R.J.Dupuy, op.cit., p.574. 109 infra p.62. 48 Celle-ci implique, selon les conclusions de P.Reuter110, deux constatations essentielles. D'une part, " les organes subsidiaires peuvent assumer toutes les tches essentielles aux fonctions de l'organisation " mais d'autre part, " les organes subsidiaires ne peuvent assumer aucune tche trangre ou non essentielle ces fonctions". Dans ce contexte, l'auteur note que le caractre des comptences de l'organe subsidiaire ne pose alors pas de problmes (juridictionnel, rglementaire,etc...), la seule limite tant que ledit organe n'exerce pas des comptences dpassant le domaine propre l'organisation. Il dcoule de cela que la cration des organes subsidiaires ne saurait conduire ncessairement un largissement des comptences de l'organisation et cela confirme l'affirmation de P.Reuter selon laquelle " en dehors des fonctions de l'organisation, il n'y a de place pour aucun organe subsidiaire". Cependant, comme nous le fait remarquer R.Monaco111, on constate une certaine variabilit du champ d'action des organes subsidiaires. Bien videmment, toutes les comptences dont sont dots les organes principaux ne peuvent pas tre dlgues aux organes subsidiaires mais cette limitation ne signifie pas que " l'organe subsidiaire ne puisse exercer que des fonctions qui lui sont dlgues, c'est--dire des fonctions qui sont propres un autre organe: ne sont exclues du champ d'action de l'organe subsidiaire que les seules fonctions essentielles des organes principaux". Cependant, l'auteur admet finalement que, et cela confirme l'extension fonctionnelle des comptences des organes subsidiaires depuis la solution de la jurisprudence Meroni, peuvent se voir rvles des comptences qui n'taient pas exerces avant la cration de l'organe subsidiaire et qui connaissent alors une opportunit de ralisation par la cration de ce dernier. R.Monaco conclue alors que " en bonne substance, ce qui importe vraiment c'est que les limites gnrales de la comptence de l'organisation ne soient pas dpasses". 2/ Dimension fonctionnelle de lorgane subsidiaire: Lorgane subsidiaire est cr par son organe principal auquel il accorde gnralement une mission dassistance dans son fonctionnement mais aussi dans son activit. La dimension fonctionnelle de lorgane subsidiaire est alors purement interne lorganisation et ses organes. Une dimension fonctionnelle extrieure doit aussi tre dcle. En effet, de nombreux organes dveloppent leurs activits non plus exclusivement pour le compte des organes principaux mais directement lintention des Etats membres. Cette tendance traduit une nouvelle fois le phnomne dextension des comptences des organes subsidiaires et sobserve quant leurs destinataires. R.Monaco112 remarque ce propos que la circonstance quils font cela sous le contrle formel dun organe principal ne change rien la substance des choses. Lauteur relve ainsi lexemple des Commissions rgionales du Conseil Economique et Social des Nations Unies, mais aussi de nombreux organes subsidiaires de la FAO qui ont pu transformer certaines fonctions initialement purement consultatives en vritables fonctions opratives au service des Etats. La CEAC rpond-t-elle une simple dmarche fonctionnelle extensive de lOACI ? Quant au domaine , assurment non. Nous avons vu que le domaine dactivits de la CEAC tait dans la ligne des fonctions attribues lOACI. Par contre, il est vident que dans une logique rgionale, les activits de la CEAC profitent immdiatement et directement ses Etats membres. On le voit donc, la CEAC prsentait dja des particularits au stade des critres distinctifs de lorgane subsidiaire, le constat est aggrav par la dimension fonctionnelle extrieure de ses travaux. La consquence 110 P.Reuter, " Les organes subsidiaires des organisations internationales", op.cit., p.178. 111 R.Monaco, op.cit., p.125. 112 R.Monaco, op.cit., p.126. 49 essentielle de cette dimension fonctionnelle est quun dpassement relatif du modle-type de lorgane subsidiaire tel que nous lavons bauch au dbut de ce Second Chapitre est envisageable. b) Accroissement du degr dautonomie de lorgane subsidiaire et dpassement du modle-type. Comme le notait S.Bastid113, le mcanisme des organes subsidiaires a connu une utilisation remarquable et extensive et a abouti permettre une adaptation en ce qui touche les activits nouvelles, non formellement prvues par la Charte et dont la ncessit a t reconnue. Cette extension du champ dactivits, et corrlativement des comptences des organes subsidiaires, a conduit, par un mouvement de paralllisme conscutif, un accroissement du degr dautonomie de ces mmes organes. On voit l un largissement du concept. 1/ Le dpassement par la comptence fonctionnelle: - Lavis sur leffet de jugements du TANU accordant une indemnit de la CIJ (Avis consultatif du 13 juillet 1954) 114. Il se peut que dans des cas particuliers, un organe subsidiaire puisse exercer des comptences quun organe principal ne possde pas. Cest ce qui rsulte de lavis prcit de la CIJ concernant le Tribunal Administratif des Nations Unies qui, bien quil soit un organe subsidiaire de lAssemble Gnrale, exerce des fonctions juridictionnelles dont lAssemble nest pas dote. La question essentielle qui tait pose la Cour tait celle de savoir si, vu le statut du TANU, lAssemble Gnrale avait le droit, pour une raison quelconque, de refuser dexcuter un jugement du Tribunal accordant une indemnit un fonctionnaire des Nations Unies licenci sans son consentement ? La Cour rpondit par la ngative, qualifiant le TANU dorgane juridictionnel, institutu comme un corps indpendant et vritablement dot de prrogatives dordre judiciaire, prononant des jugements dfinitifs sans appel. La Cour remarque que disposant du pouvoir dannuler des dcisions du plus haut fonctionnaire des Nations Unies - le Secrtaire Gnral -, le Tribunal ne peut tre considr comme un organe simplement consultatif ou subordonn. Il en va en fait de lautorit mme de la fonction judiciaire dtre indpendante et autonome. La motivation de largumentation est une nouvelle fois fonctionnelle. En effet, en labsence de dispositions expresses prvues par la Charte des Nations Unies, il ressort que le pouvoir de lAssemble Gnrale de crer un Tribunal comptent pour rendre des jugements liant les Nations Unies est ncessairement impliqu en ce quil est essentiel pour assurer le bon fonctionnement du Secrtariat, que le rglement des diffrends relatifs aux contrats dengagement soient rsolus selon les principes gnraux du droit et de justice de la Charte. Le fait que le TANU soit un organe subsidiaire, secondaire ou subordonn est sans importance quant aux pouvoirs qui lui sont attribus, llment central du raisonnement tant lintention initiale de lAssemble Gnrale lorsquelle a cr le TANU: en loccurence crer un corps judiciaire autonome. La Cour na donc pas fond le pouvoir de lAssemble Gnrale de crer un corps judiciaire sur sa facult de crer des organes subsidiaires (art.22 de la Charte) mais a une nouvelle fois eut recours la notion de comptence fonctionnelle. Ceci nous dmontre en fait quen crant le TANU, lAssemble Gnrale na exerc aucune dlgation de comptence, ne disposant pas elle-mme des comptences attribues. 113 S.Bastid, Problmes poss par les organisations internationales, Cours de DES, 1972, p.438. 114 Rec. 1954, p.41. 50 Un exemple complmentaire, quoique reposant cette fois-ci sur une argumentation quelque peu diffrente, peut tre trouv dans la rcente cration par le Conseil de Scurit du Tribunal Pnal pour lex-Yougoslavie (Rsolution 827 du 25 mai 1993). En effet, selon le TPI lui-mme (interrog sur sa propre comptence dans laffaire Tadic, jugement du 10 aot 1995), le Conseil de Scurit tait comptent pour crer un organe subsidiaire dot de prrogatives juridictionnelles en vertu de sa fonction fondamentale de maintien de la paix (Chap.VII de la Charte) de sorte quil faut voir ici une dlgation de ses comptences en matire de maintien de la paix de la part du Conseil de Scurit, le TPI tant cr en vertu de larticle 29 de la Charte. On le voit donc, le champ de comptences de lorgane subsidiaire de lorgane subsidiaire stend considrablement laide de la notion de comptence fonctionnelle de lOrganisation. A une telle approche correspond souvent une adaptation corrlative des critres de rattachement traditionnels entre lorgane principal et lorgane subsidiaire. La consquence ultime de ce processus est lmancipation de ce dernier et laffirmation dune autonomie de plus en plus insolente. 2/ Exemples dorganes subsidiaires particulirement autonomes: LUnicef prsente des caractristiques intressantes. Organe subsidiaire de lAssemble Gnrale des Nations Unies, lUnicef accde une autonomie financire et peut ainsi grer ses ressources, percevoir des contributions, ordonner des dpenses et excuter des services rtribus. LUnicef peut mme entrer en relation directe avec les gouvernements au point de pouvoir conclure des accords avec les Etats. A ce propos, P.Reuter 115 constate que certains organismes de gestion prennent parfois une telle autonomie et traitent de(s) problmes si particuliers que ce sont de vritables organisations nouvelles au sein des Nations Unies qui se dveloppent. Le mme constat est faire au sujet de la Commission de conciliation pour la Palestine qui peut elle-mme crer des organes subsidiaires alors quelle est elle-mme un organe subsidiaire de lAssemble gnrale des Nations Unies (cf: lOffice de Secours et de travaux des Nations Unies pour les rfugis de Palestine dans le Prche-Orient - UNWRA -). On mentionnera enfin, pour mmoire, l'exemple de la Commission Intrimaire de lAssemble Gnrale des Nations Unies 3/ Le dpassement conventionnel: Il est des cas aussi o le dpassement constat du modle type a t institutionalis et a conduit la transformation, par convention internationale, de l'organes subsidiaire en une organisation internationale autonome. Dsormais institution spcialise des Nations Unies, L'ONUDI a connu ce sort. En effet, nous l'avons dja envisage, l'ONUDI fut cre par une rsolution 2089(XX) du 20 dcembre 1965 de l'Assemble gnrale des Nations Unies comme une institution autonome oprant dans le cadre des Nations Unies charge de promouvoir le dveloppement industriel en gnral et de favoriser plus spcialement l'industrialisation des PVD. Comme nous le fait remarquer J.Dutheil de la Rochre116, il s'agissait en fait "seulement d'un organe subsidiaire auquel le titre d'organisation (voulait) confrer une indpendance particulire mais qui ne possde pas de personnalit juridique internationale". Le statut a finalement t mis en accord avec la terminologie employe. En effet, sous l'impulsion des PVD qui souhaitaient en faire une institution spcialise disposant d'une autonomie et 115 P.Reuter, Les organes subsidiaires des organisations internationales, op.cit., p.170. 116 J.Dutheil de la Rochre, op.cit., p.315. 51 d'un financement plus prononcs, l'ONUDI a t transforme en organisation internationale par un acte constitutif adopt le 8 avril 1979 Vienne, entr en vigueur le 1er janvier 1986. Comme nous le fait remarquer D.S Bousso-Sall117, ce changement de statut semble tre unique dans l'histoire des Nations Unies. * * Ce dernier exemple peut tre interprt comme une consquence logique du processus de dpassement que nous avons observ. Arriv un stade avanc d'autonomie, l'organe subsidiaire rpond t-il encore sa dfinition initiale et doit-il voluer dans son statut ? Il semble peu probable d'envisager une mutation systmatique de ces organes subsidiaires en organisation internationale d'autant qu'une telle mutation n'est finalement pas toujours profitable (voir la situation actuelle de l'ONUDI). La notion d'organe susidiaire est donc une notion cadre qui s'largit au fil de la pratique crative des organes principaux des organisations internationales. Gnralement conscutif une extension de ses comptences en vertu de la comptence fonctionnelle gnrale de l'organisation, le dpassement du modle-type ne peut-il pas prtendre justifier la cration d'une nouvelle catgorie d'organes "autonomes" mais non dots de la personnalit juridique internationale ? Cette question se justifie d'autant plus que la particularit de la CEAC, nous l'avons vu, n'est pas fonctionnelle et ne peut donc, nous semble t-il, prtendre valider la thse de l'organe subsidiaire largi. De ce constat, deux conclusions sont enviageables: d'une part, la CEAC est finalement un organe subsidiaire du Conseil de l'OACI au sens strict du terme, aucun dpassement fonctionnel n'tant observable; d'autre part, dans une optique contraire, la CEAC va plus loin encore que le simple dpassement fonctionnel de la notion d'organe subsidiaire et justifie la cration d'un nouveau modle d'organe "autonome". La seconde alternative se prsente en fait nos yeux comme une solution de compromis vidente entre la thse de l'organisation internationale que nous avons dfendu avec optimisme dans notre Premier Chapitre et la thse irrmdiablement trop alatoire de l'organe subsidiaire telle que nous venons de l'exposer. Section 2: La Confrence Europenne de l'Aviation civile comme organe "autonome hors hierarchie. L'objet de notre propos est ii de voir en la Confrence Europenne de l'Aviation Civile le modle d'une nouvelle catgorie d'organes dits "autonomes hors hierarchie". Ceux-ci seraient formellement crs par une rsolution d'une organisation internationale mais atteindraient par la suite un tel degr d'autonomie que la simple qualification d'organe subsidiaire perdrait de sa pertinence, ceci alors que la qualification d'organisation internationale , nous l'avons vu, implique une dmonstration thorique et interprtative complique et contestable. Le besoin d'un tel renouvellement de la typologie des organes subsidiaires se fait ressentir la lecture de nombreux auteurs. De la diversit des cas et des degrs dans l'autonomie de chacun, on ressent un certain malaise dans la tentative de systmatisation du concept et une incertitude qui nous semble compromettre l'autorit de la notion. Ainsi, R.J Dupuy118 note, dans le cas de la Banque Europenne d'Investissement, que " l'organe subsidiaire (...) peut se voir attribuer des capacits juridiques aboutissant une vritable personnalit internationale". Un tel constat nous semble loquent et parfaitement adapt au cas de la Confrence 117 D.S Bousso-Sall, " Organisations internationales vocation universelle", La Documentation Franaise, Paris, 1993, coll Les notices, p.75. 118 R.J. Dupuy, op.cit., p.575. 52 Europenne de l'Aviation Civile: une entit peut-elle accder une telle personnalit internationale alors que de son mode de cration formel dcoule la qualification d'organe subsidiaire ? P.Reuter119 rpond cette question en constatant que " certains organismes subsidiaires n'ont pas l'ombre d'une personnalit internationale propre, d'autres en possdent certains attributs.". On admet donc la ncessit d'envisager une nouvelle catgorie d'organes prsentant les attributs de l'organisation internationale tout en tant crs au moyen d'un acte unilatral d'une organisation internationale prexistante. Quant la nature des termes employs, un concept aurait pu prtendre illustrer cet tat de faits: celui d'organe "autonome rattach" tel qu'labor par P.Reuter120 Malheureusement, nous allons le voir, il s'agit une nouvelle fois d'une classification fonde sur le critre formel des circonstances de cration de l'organe, critre dont nous tentons de nous dtacher depuis le dbut de cet expos. Nous allons donc procder un dpassement du concept labor par P.Reuter et proposer un modle d'organe subsidiaire largi, "autonome", rattach uniquement en ce qu'il est effectivement le fruit d'une rsolution crative mais voluant indniablement en dehors de toute hierarchie intitutionnelle propre l'organisation gnitrice. Dans ce contexte, la CEAC se verra donc dote d'une autonomie caractrise et multiforme, ceci fin de compenser son dfaut formel de personnalit juridique internationale. 1) La difficile qualification d'organe "autonome rattach". On l'a dit, les termes employs par P.Reuter auraient pu prsenter un intrt certain si le concept correspondant avait t reprsentatif de notre cas: il n'en est rien. a) Linadaptation du concept d'organe "autonome rattach". 1/ Dfinition de l'organe autonome rattach: P.Reuter121 dfinit l'organe "autonome rattach" comme un organe " cr aprs l'entre en vigueur du trait constitutif comme les organes subsidiaires, mais en vertu d'un trait et non d'un acte unilatral de l'organisation. Les parties ce trait, qui sont en gnral parties au trait constitutif de l'organisation, crent un organisme pour remplir une fonction nouvelle et, raison de son lien avec les fonctions confies l'organisation existante, ils le rattachent cette dernire". Il se peut qu'une rsolution de l'organisation intervienne tout de mme mais elle sera alors jumele avec un accord intergouvernemental. La rsolution crera l'organe mais c'est l'accord international qui dotera l'organe de ses comptences, celles-ci tant gnralement nouvelles par rapport l'acte institutif de l'organisation de rattachement. Ainsi, " l'organisation joue un rle en tant que personne juridique, puisque c'est une de ses dlibrations qui cre un organe subsidiaire mais c'est la volont des Etats en tant que telle qui assume de nouvelles obligations" 122. L'organe "autonome rattach", bien que cr par trait, ne dispose donc pas d'une personnalit juridique internationale indpendante de celle de son organisation de rattachement. L'ide de rattachement que retient P.Reuter est donc purement institutionnelle et ne permet pas de distinguer fondamentalement lorgane "autonome rattach" d'un classique organe subsidiaire, mis part son mode de cration. De plus, le critre d'autonomie retenu ne 119 P.Reuter, " Les organes subsidiaires des organisations internationales", op.cit., p.185. 120 P.Reuter, " Sur quelques limites du droit des organisationsinternationales", op.cit., p.195. 121 P.Reuter, J.Combacau, Institutions et relations internatioanles, op.cit., p.313. 122 P.Reuter, " Les organes subsidiaires des organisations internationales", op.cit., p.174. 53 semble traduire que l'extension conventionnelle des comptences dudit organe par rapport aux comptences et fonctions initiales de l'organisation. On retombe alors dans la logique de nos dveloppements prcdents quant au dpassement du modle-type de l'organe subsidiaire. On ne peut bien videment pas appliquer cette qualification la CEAC. Si les termes de "rattachement" et "d'autonomie" sont intressants dans le cas de la CEAC, on ne pourra les appliquer dans le sens que veut bien leur donner P.Reuter. 2/ La CEAC n'est pas un organe "autonome rattach": D'une part, et c'est ce qui motivait nos dveloppements du Premier Chapitre, la CEAC n'a pas t cre formellement par trait international mais par une rsolution du Conseil de l'OACI ( Annexe 1) reprise par la session inaugurale de la CEAC (Annexe 2). Il n'intervient donc pas ici de trait international, tout au plus un accord des Etats membres de la CEAC participant la session inaugurale peut tre dduit de la rsolution ECAC/1-res.1 mais sans qu'aucun indice de rattachement formel l'OACI ne puisse en tre dduit. Le dfaut de ce premier critre est corrobor par la dimension fonctionnelle de la CEAC par rapport l'OACI. En effet, la CEAC ne vise absoluement pas, on le rappelle une dernire fois, exercer des comptences nouvelles, non prvues par la Convention de Chicago au profit de l'OACI. Ce critre d'autonomie fonctionnelle de l'organe "autonome rattach" tel qu'envisag par P.Reuter ne saurait donc correspondre la ralit fonctionnelle de la CEAC d'autant que s'il est un rare domaine o la CEAC se voit statutairement affili l'OACI, c'est bien celui de la fonction fondamentale de contribution l'application du droit arien tel qu'labor par l'OACI l'chelon mondial (art. 1 de la Constitution de la CEAC, Annexe 3). b) La CEAC comme modle d'organe "autonome hors hierarchie" On l'a dit, le concept n'est pas tranger aux notions "d'autonomie" et de "rattachement". Il suffit seulement de les dfinir prcisment de sorte que le rattachement ne sera qu'administratif et fonctionnel, l'autonomie tant financire et institutionnelle. 1/ Le rattachement administratif de la CEAC l'OACI: - L'assistance de l'OACI dans les services de secrtariat de la CEAC: L'Article 13 de la constitution de la CEAC (Annexe 3) relatif au fonctionnement du Secrtariat de la Confrence prvoit la conclusion d'accords administratifs entre l'OACI et la CEAC afin que les services de secrtariat soient assurs. L'article 65 de la Convention de Chicago va dans le mme sens123 et autorise donc la conclusion d'accords avec d'autres organismes internationaux afin d'assurer un dveloppement harmonieux des travaux de l'Organisation. Celui-ci permet donc l'OACI de passer des arrangements en matire de personnel. Comme nous le fait remarquer J.Naveau124, ce sont les bureaux rgionaux - ou "agences" - de l'OACI qui servent de support ce genre de coopration administrative. On ne s'tonnera donc pas de voir le Conseil de l'OACI accorder son assistance administrative et financire afin que les services 123 Article 65 " Le Conseil peut, au nom de l'organisation, conclure avec d'autres organismes internationaux des accords en vue d'entretenir des services communs et d'tablir des arrangements communs au sujet du personnel et peut, avec l'approbation de l'Assemble, conclure tous autres arrangements de nature faciliter le travail de l'Organisation". 124 J.Naveau, - M.Godfroid, Prcis de droit arien, U.L.B, 1988, p.82. 54 de secrtariat de la CEAC soient assurs (voir la rsolution ECAC/ 1-rs.1, 1955, Annexe 2). Dans ce sens, la rsolution A10-5 de l'Assemble de l'OACI (1956) constate la cration de la CEAC et met sa disposition les services du bureau rgional de l'OACI Paris. Le premier accord concernant les services de secrtariat de la CEAC fut conclu en 1969 (Annexe 4) et fut ultrieurement actualis partir de 1991 (voir ce propos les rsolutions A18-21, A27-17 de l'OACI et les rsolutions correspondantes de la CEAC) : ceux-ci prvoit entre autre la libre disposition au profit de la CEAC des locaux de l'OACI, de ses moyens de traduction, d'tudes, d'archives, de correspondance..... Ce type de relations a connu depuis une pratique courante et l'on ne s'tonnera donc pas de retrouver de tels accords entre l'OACI et d'autres Commissions rgionales de l'Aviation Civile telles que la Commission Latino-Amricaine et la Commission Africaine (Annexes 7 & 8). - Statut du personnel et privilges: Dans la logique de l'assistance dans les services de secrtariat, celle-ci s'tend bien videment au statut du personnel de la CEAC. Selon l'Article 13 (2) de la Constitution relatif au Secrtariat " Le Secrtariat central comprend des membres du personnel de l'OACI affects la Confrence, conformment des arrangements financiers et administratifs agrs, et peut tre complt, lorsque la Confrence le juge ncessaire pour des tches spcifiques, par du personnel employ en vertu de tout autre arrangement dont elle pourrait convenir ". Ces dispositions sont bien videmment confirmes par tous les accords et rsolutions relatifs aux questions financires et administratives (Annexe 4 & 5). Compos d'un Secrtaire Excutif, de cadres professionnels (P) ainsi que de personnel des services gnraux (G), le personnel du Secrtariat de la CEAC fait donc partie de l'OACI et peut donc tre considr comme du personnel dtach (en ce qu'il n'a d'ordres recevoir que des instances dirigeantes de la CEAC) au sens qu'attribue cette notion le droit de la fonction publique internationale. En consquence, le Statut et le Rglement du personnel de l'OACI s'applique au personnel de la CEAC, cela implique toutes les caractristiques propres l'organisation bureaucratique d'un secrtariat international: autorit du suprieur hierarchique125 (le Secrtaire excutif), les dispositions relatives l'avancement et la promotion, la grille de rmunrations, etc..... En matire de recours juridictionnel, en vertu de l'accord entre l'OACI et l'ONU du 31 mai 1948126, le personnel de la CEAC est autoris, aprs puisement des voies de recours interne devant l'OACI exercer des recours auprs du Tribunal Adminsitratif des Nations Unies selon la procdure courante. De mme, entendu comme faisant partie du rgime des Nations Unies tout comme le personnel direct de l'OACI, le personnel de la CEAC est intress par les travaux de la Commission de la Fonction Publique Internationale dpendant de l'Assemble Gnrale des Nations Unies. La consquence directe de ces deux constatations est voir en matire de privilges et immunits du personnel de la CEAC. La ngociation d'un accord de sige par l'OACI avec la France au profit de son bureau rgional Paris n'a pas ncessit la ngociation d'un accord de sige indpendant pour la CEAC (Annexe 6). Ainsi, en vertu de ce dernier (Echanges de lettres entre l'OACI et le Gouvernement franais du 3 juin 1983 publi par le dcret n 84-917 du 5 octobre 1984 127) ngoci avec le gouvernement franais sur le modle-type de l'accord de sige dont bnficie 125 E.Giraud, " Le Secrtariat des institutions internationales", RCADI, 1951, tome 79, p.471. 126 Article XII " 1. Les Nations Unies et l'OACI reconnaissent que le dveloppement futur d'un corps unifi de fonctionnaires internationaux est souhaitable du point de vue d'une coordination administrative efficace, et cette fin, elles conviennent de concourir l'tablissement de rgles communes concernant les mthodes et les arrangements destins tant viter de graves ingalits dans les conditions d'emploi, (...)". La cration ultrieure du Tribunal Administratif des Nations Unies s'inscrit dans cette logique de coopration 127 JORF du 17 octobre 1984, p.3247. 55 l'UNESCO, le personnel de la CEAC dispose des mmes privilges et immunits que le personnel de l'OACI du bureau rgional de cette dernire Paris. Dans la mesure o la CEAC ne semble pas avoir revtu une forme du droit franais (voir ce propos nos dveloppements sur la personnalit juridique interne de la CEAC) il nous est facile de nous approprier les propos de P.Reuter128 lorsqu'il nous dit que dans ce cas " les droits que possde l'organisation dans le droit national intress s'tendent ses organes subsidiaires". Le personnel de L'OACI ne peut donc se voir appliqu, sauf exception, le droit interne franais. 2/ L'autonomie de la CEAC l'gard de l'OACI: - Vers une autonomie financire totale ? On doit envisager ici deux aspects: l'aspect financier de l'assistance administrative qui est depuis 1991 en pleine mutation et l'aspect budgtaire qui traduit depuis longtemps dja l'autonomie de la CEAC en la matire. Les diffrentes rsolutions en matire d'assistance administrative que nous avons envisages (Annexe 4) ainsi que l'accord de 1969 contenaient bien evidement des dispositions d'ordre financier, dispositions issues de la pratique de l'OACI dans sa dmarche d'assistance administrative et communes toutes les commissions rgionales ( voir les points 13 & 14 de l'Accord du 28 novembre 1978 entre l'OACI et la CLAC, les articles 28, 29, 30 des Statuts de la CLAC129, le point 13 de la Constitution de la CAFAC130, Annexes 7 & 8). Ainsi, le cadre de cette politique de l'OACI, comprenant jusqu'en 1989 les accords financiers ngocis avec les commissions rgionales, a t dfini par les deux rsolutions A10-5 et A18-21 (Annexe 4). A l'occasion d'un rapport du Conseil de l'OACI (1988) quant aux relations financires entre l'OACI et les commissions rgionales de l'aviation civile, celui-ci a reconsidr le cadre financier en vertu de la situation financire de l'OACI et a propos l'adoption d'un plan de restriction budgtaire ainsi que la modification des rapports financiers entre l'OACI et les commission rgionales. Cette situation tait notamment la consquence des retards rpts de remboursement des avances faites par l'OACI selon la pratique courante (voir ce propos la rsolution A21-10 de l'Assemble de l'OACI, la rsolution S10-32 de la CAFAC, Annexe 4). 128 P.Reuter, " Les organes subsidiaires des organisations internationales", op.cit., p186. 129 Articulo 28: " Con sujecion a la aprobacion del Consejo de la OACI, los gastos indirectos inherentes la actividades de la CLAC seran sufragados por la OACI. Los gastos directos seran cubiertos por los miembros de la Comision, pero la OACI podra anticipar los fondos necesarios". Articulo 29: " Los gastos directos sufragados por la OACI por razon de las actividades de la CLAC se prorratearan entre los Estados miembros de la Comision, en proporcion al porcentaje con que contribuyen al presupuesto de la OACI para el ejercicio al que correspondan dichos gastos". Articulo 30: " Los gastos directos en que haya incurrido la OACI de conformidad con lo previsto en el Articulo anterior, se recobraran de los Estados miembros de la Comision en forma de contribucion complementaria a aquelle en que los Estados miembros de la Comision pagan normalmente para cubrir los gastos de la OACI". 130 Point n13: " A chaque session plnire, la CAFAC tablit et approuve un budget de dpenses directes affrentes ses activits, telles que celles-ci sont indiques dans le programme de travail des annes suivantes. La CAFAC tablit son propre rglement financier pour la dtermination des contributions de ses membres et pour le contrle des dpenses. en ce qui concerne les dpenses indirectes, elles seront la charge de l'OACI selon la pratique suivie par celle-ci dans le domaine du financement collectif prvu au Chapitre XV de la Convention de Chicago". 56 Bien que les enseignements tirer de ce rapport sont diffrents pour les trois commission rgionales, il propose une rvision des rapport financiers avec l'OACI et conduit doter la CEAC d'une autonomie financire remarquable. La CEAC fut en fait la premire commission rgionale a tre cre (1954) servant ainsi de modle la CAFAC la CAFAC (1969) et la CLAC (1973). L'approche initiale effectue par l'Assemble de l'OACI dans sa rsolution A10-5 comme base des rapports OACI-CEAC consiste en une dclaration de l'OACI acceptant d'assumer certaines responsabilits administratives et financires auprs de la CEAC la demande cette dernire. L'aspect financier de cette politique englobe deux lments essentiels. Le premier concerne le fait que les cots directs la charge de la CEAC seront supports par les Etats membres de la CEAC et que les cots indirects attribuable l'activit de la CEAC elle-mme sont avancs par l'OACI. La philosophie initiale distinguant les cots directs et indirects avait t tablie sur le fondement d'une pratique prouve et adapte. Le second lment des arrangements financiers labors par la Rsolution A10-5 rside dans le fait que les cots directs " peuvent tre avancs par l'OACI" et tre recouvrs par les Etats membres de la commission rgionale concerne proportion de leurs contributions devant l'OACI. La politique envisage par la Rsolution A10-5 fut applique la CAFAC et la CLAC lors de leur cration ( voir la rsolution A18-21) et celles-ci bnficirent donc du systme des avances. Ainsi, chaque commission intgra dans ses statuts une rfrence la formule cots directs/indirects. En pratique, chaque commission rgionale approuve une estimation de budget pour les cots directs en session plnire, ces estimations sont approuves par l'OACI qui avance. En fin d'exercice financier, les montants estims sont ajusts afin de correspondre au niveau des avances faites. ces accords financiers ont indniablement facilit l'tablissement et le dveloppement des commission rgionales. Le Conseil de l'OACI constata aussi que les commissions avaient considrablement volues , aussi bien en moyens qu'en besoins, et atteint une dimension et un niveau de dveloppement de loin excdant ce qui avait t envisag au moment de l'adoption de la rsolution A10-5. Dans son projet de rvision des relations financires avec les commissions rgionales, le Conseil examina tous las aspects de la collaboration et aboutit la conclusion qu'il devait tre mis fin au systme des avances. Le rapport souligne alors, outre le fait que la rvision visait allger le budget de l'OACI, qu'il devenait ncessaire de responsabiliser les commissions rgionales en matire financire pour le gestion propre. Le projet de rvision du Conseil a t adopt par la 27e session de l'Assemble de l'OACI par la rsolution A27-17 et accueilli par une rsolution de la CEAC au cours de sa 14e session triennale en juin 1991 (Annexe 4). Cette dernire charge le Comit de coordination de la CEAC de conclure avec le Conseil de l'OACI des arrangements adquats en matire financire. Suite cette initiative de l'OACI, des ngociations ont t entreprises entre les institutions intresses afin de rviser l'accord de 1969. Un premier projet d'accord a t tabli des 1991( Annexe 5) puis adapt au gr des ngociations avec l'OACI131. Cette volution de l'assistance financire prodigue par l'OACI au point que l'on puisse parler d'autonomie va une nouvelle fois dans le sens des remarques beaucoup plus gnrale effectues par P.Reuter132 lorsqu'il constate que certains organes subsidiaires sont amens conclure des accords tmoignant d'une autonomie caractrise: " parfois ces organes subsidiaires sont dots d'une certaine > notamment au point de vue financier" de sorte qu'il est possible de se demander s'ils ne se dtachent pas alors de l'Organisation. Nous allons voir que la remarque est finalement confirme par l'examen des dispositions budgtaires de la CEAC. 131 Documentation interne CEAC: DGCA/80- Report DP/4, DP/5 (05/91). 132 P.Reuter, " Sur quelques limites du droit des organisations internationales", op.cit., p.195. 57 La thse de l'autonomie financire quasi-totale de la CEAC est corrobore par l'aspect budgtaire de son statut( article 14 de la Constitution de la CEAC) selon lequel " 1.Les dpenses imputables l'activit de la Confrence sont la charge des Etats membres de celle-ci et sont rparties entre les Etats membres au prorata du nombre d'units de leur contribution l'OACI pour l'exercice auquel les dpenses se rattachent, ou, sur la base que la Confrence choisit, si l'Etat membre concern n'est pas un Etat contractant de l'OACI. Cela ne s'applique pas aux cots imputables l'activit des organes associs, si ces derniers sont rgis par des arrangements budgtaires et financiers spcifiques." On le voit donc, en ce qui concerne son budget de fonctionnement, la CEAC est totalement indpendante de l'OACI et se finance par le biais de contributions de ses Etats membres. Le bilan budgtaire des trois annes coules est prsent chaque session plnire tandis qu'y est aussi adopt, selon des prvisions de dpenses, le budget pour les trois annes venir133. Dans l'intervalle, les Reunions des Directeurs Gnraux de l'Aviation Civile notent les dpenses de l'anne prcdante, confirment le budget de l'anne en cours et suivent des indicateurs tels que l'inflation afin d'adapter le crdit conditionnel adquat en consquence134. - L'autonomie institutionnelle comme manifestation de la qualification d'organe "hors hierarchie": On a envisag plusieurs reprises la question des rapports de la CEAC avec l'OACI et nous sommes arrivs la conclusion que les rapports n'taient que fonctionnels et non institutionnels. Quoique cre par une rsolution du Conseil de l'OACI, les liens institutionnels ultrieurs sont ainsi dire quasi inexistants. La CEAC ne prsente pas de rapport annuel d'activit devant le Conseil de l'OACI, les reprsentants de l'OACI aux runions de la CEAC sont invits au titre de la coordination fonctionnelle propre au droit arien et ne semblent pas disposer d'un sige d'observateur li aux necssits de la coordination, etc.... Dans cette optique, R.J Dupuy135 constate que l'on peut parler ii, non de subordination, mais de coopration. Si J.A. Barberis136 constate que "il existe des cas o la relation de dpendance rsulte du fait que certaines dcisions de l'organisation principale ont un caractre obligatoire pour les institutions dpendantes", on doit y voir dans le cas de la CEAC l'gard de l'OACI qu'un lien fonctionnel propre la rgionalisation du droit arien. En guise de conclusion quant ces dveloppement, M.Folliot137 illustre admirablement ce constat lorsqu'il nous dit que " contrairement aux apparences, les rapports verticaux entre l'OACI et les commissions rgionales ne sont pas hirarchiques mais fonctionnels et d'assistance". Nous venons de voir en quoi la Confrence Europenne de l'Aviation Civile pouvait prtendre accder au statut d'organe "autonome hors hierarchie". Afin de recadrer notre propos dans le contexte du droit arien et le complter, on doit tenter de comparer le statut que nous venons d'identifier celui des autres commissions rgionales de l'aviation civile et dans l'hypothse d'un dfaut de correspondance dans leur statut respectif, on doit envisager d'autres cas de comparaison. 2) Analyse compare. 133 Pour un exemple: voir Documentation interne CEAC: ECAC/16 - Rapport (06/94), p.15. 134 Documentation interne CEAC: DGCA/97 - DP/8 (06/96). 135 R.J.Dupuy, op.cit., p.582. 136 J.A.Barberis, La personnalit juridique internationale", RCADI, 1983, Tome 179, p.226. 137 M.Folliot, Les Relations Ariennes Internationales, Pedone, 1985, p.47. 58 On doit distinguer le cas des autres commissions rgionales de l'Aviation civile, rattaches titre ou un autre au systme de l'OACI, c'est--dire la Commission Africaine de l'Aviation Civile, la Commission Latino-amricaine de l'Aviation Civile et la Commission Arabe de l'Aviation Civile. Enfin, devant le constat de la diversit des statuts, on envisagera un cas relativement proche de celui de la CEAC: celui de l'Agence Internationale de l'Energie cre par l'OCDE. a) Analyse compare des Commissions rgionale de l'aviation civile. 1/ La Commission Africaine de l'Aviation Civile: Au dbut des annes 60, l'OACI a souhait voir se dvelopper de nouvelles organisations rgionales de l'aviation civile sur le modle de la CEAC. La confrence sur les transports ariens africains qui s'est tenue Adis-Abba (Ethiopie) en novembre 1964 adopta une recommandation (n3) au terme de laquelle l'OACI et la CEA devraient entreprendre des consultations avec l'OUA afin de pourvoir la cration d'un organisme africain de l'aviation civile et la convocation d'une confrence institutive de celui-ci. Institutionalise en janvier 1969 par une confrence runie conformment la rsolution CM/res.166 (XI) de la 11me session ordinaire du Conseil des Ministres de l'OUA (Alger, 1968), la CAFAC fut cre par 32 Etats africains sous lgide de lOUA et de la CEA, avec la participation de lOACI. Jusque-l, les termes institutifs de la CAFAC parraissaient proches de ceux de la CEAC. Cest un stade ultrieur que les statuts respectifs de chaque commission se distinguent fondamentalement. En effet, les objectifs et les fonctions de la CAFAC, quique grandement similaires ceux de la CEAC, ont t dfinis par une Constitution (Annexe 7) adop^te par la Confrence institutive dAdis Abba et vritablement assimilable un trait international dans la mesure o elle est dabord entre en vigueur le 17 janvier 1969 puis dfinitivement le 11 janvier 1972 aprs dpt des instruments de ratification ^par les Etats membres auprs du Secrtariat de lOUA. De plus , un accord de dige entre le gouvernement du Sngal et la CAFAC a t sign le 10 septembre 1974. En 1975, bien que lOACI prodigua, dans le cadre de la pratique courante dassistance administrative et financire (art.12), ses services, lOUA, qui navait jamais contribu concrtement au fonctionnement de la CAFAC, en fit lune de ses institutions spcialises en vertu dune Rsolution CM/Res.439 (XXV) de sa 25me session ordinaire du Conseil des Ministres. Cette rsolution fut approuve par la suite par la 12 me confrence des chefs dEtats et de gouvernements de lOUA (Kampala, juillet 1975). Suite cette mutation, un accord rgissant les relations entre les deux organisations fut sign le 11 mai 1978: celui-ci rgle notamment les questions financires et budgtaires, les questions de privilges et immunits du personnel, ce dernier ntant plus rattach lOACI. Le rle de lOACI demeure cependant quant lassistance administrative et financire des services de secrtariat de la CAFAC, ceci malgr ( limage des rsolutions institutives de la CEAC) laspect initialement transitoire de lassistance donne. Un projet visant rendre le Secrtariat autonome en vertu de laccord CAFAC/OUA fut prsent la 6me session plnire de la CAFAC mais ne fut pas adopt, maintenant lassistance administrative et financire dispense par lOACI. Les liens avec lOACI ont t rglement par un accord de travail du 1er janvier 1978. A ce titre donc, le statut de la CAFAC diffre assez largement de celui de la CEAC: cre par trait et rattache lOUA, la CAFAC ne peut aucun moment prtendre tre un organe subsidiaire de lOACI. Tout au plus sagit-il dun organe autonome rattach de lOUA, si ce nest pas une organisation internationale. 59 2/ La Commission Latino-amricaine de l'Aviation Civile: La situation statutaire de la CLAC est trs proche de celle de la CAFAC, la rserve prs qu'elle n'est l'organe autonome rattach d'aucune organisation politique sud amricaine. L'ide d'une coopration latino-amricaine en matire d'aviation civile remonte au dbut du XXe sicle mais n'a t srieusement envisage qu' la suite de trois confrences qui se sont tenues Rio de Janeiro (1959), Montvido (1960) et Bogota (1962). La CLAC fut formellement cre par un trait sign Mexico le 14 dcembre 1973 et entr en vigueur le 12 octobre 1975. Cre sur une initiative conjointe des Etats andins et du Mexique, la CLAC traduit par consquent un effort de coopration rgional ayant reu l'appui de diffrents organismes rgionaux, ainsi que de l'ONU (via le PNUD) et de l'OACI. La CLAC est ouverte tous les Etats d'Amrique Centrale, du Sud, des Caraibes, l'exclusion du Canada et des Etats-Unis. On remarque cependant qu'aucun Etat des Caraibes anglophones n'a rejoint la CLAC qui s'est par ailleurs trs vite rvle domine par le Brsil. En toute logique, sur le modle dja prsent, la CLAC bnficie de l'assistance administrative et financire de l'OACI pour ses services de secrtariat (articles 28, 29, 30 de la Constitution de la CLAC, articles 13 & 14 de l'Accord du 28 novembre 1978 entre l'OACI et la CLAC, Annexe 8). Comme dans le cas de la CAFAC, la Constitution de la CLAC est intgre au trait institutif, la diffrence de la CEAC, et peut donc prtendre au statut d'organisation internationale, ou en tous cas de confrence diplomatique permanente indpendante. La CLAC participe activement aux runions de l'OACI et l'a admis comme observateur ses runions. Son sige est Lima (Prou) et son secrtaire est le chef du transport arien du bureau sud-amricain de l'OACI. 3/ Le Conseil Arabe de l'Aviation Civile: Le Conseil Arabe de l'Aviation Civile a t cr en 1967 sous les auspices de la Ligue des Etats Arabes et sur une de ses dcisions du 21 mars 1965. En consquence, sa composition reflte celle de la Ligue Arabe. Son sige, aprs avoir t fix au Caire, se trouve dsormais en Tunisie depis 1979 (le Bureau rgional de l'OACI se situant lui au Caire). Se distinguant trs nettement des autres Commissions rgionales, le CAAC est donc une manation de la Ligue Arabe et n'entretien aucune relation, ni fonctionnelle, ni administrative avec l'OACI. Il tient cependant l'OACI informe de ses travaux. * On le voit donc, aucune des Commissions rgionales de l'aviation civile ne peut prtendre accder au statut particulier qu'est celui de la CEAC. Les circonstances, ainsi que les instruments de cration ne sont pas les mmes. Le constat de la diversit statutaire et de la particularit de la CEAC nous conduit rechercher un lment de comparaison statutaire en dehors du domaine du droit arien. Un exemple particulirement pertinent peut tre celui du statut de l'Agence Internationale de l'Energie. * * b) Le cas de l'Agence Internationale de l'Energie. 60 En guise de dveloppement ultime de cet expos, l'exemple de l'Agence Internationale de l'Energie peut donner lieu une controverse qui illustre idalement la dmonstration que nous avons effectue tout au long de notre propos. Il s'agit en fait de confronter la thse de l'organisation internationale, dfendue par R.Scott138 et celle de l'organe autonome rattach de P.Reuter139 et de voir quel point la qualification statutaire d'une entit telle l'AIE est problmatique. Les circonstances de cration de l'AIE sont assez intressantes car relativement proches de celles de la CEAC. 1/ Cration de lAIE: Cest le 11 fvrier 1974 que la Confrence de Washington runit les ministres des pays les plus concerns par la crise de lnergie, sous lgide de la CEE et de lOCDE. Par la suite fut cre, linitiative de lOCDE et de la Commission de la CEE, le Groupe de Coordination de lEnergie. Ce groupe avait pour finalit de proposer des modles institutionnels concernant lAIE au Conseil de lOCDE. Ses travaux prirent finalement la forme de deux recommendations: la premire consistait en un projet de dcision du Conseil de lOCDE tablissant une Agence Internationale de lEnergie de lOCDE, la seconde recommandait la conclusion dun trait intitul Accord sur un Programme International de lEnergie connu sous le titre dIEP. Le projet IEP du Groupe de Coordination contenait les dtails concernant les dispositions prendre en matire dnergie ainsi que les dispositions institutionnelles essentielles minimum au projet. Alors que les deux instruments semblaient essentiels , selon le Groupe de Coordination, la cration de lAIE comme un corps autonome de lOCDE, la question qui se posa fut chronologique: lequel de ces instruments devait tre adopt en premier ? Apparement anodine, cette question nest en fait pas sans importance. Ce fut finalement la Dcision du Conseil qui lemporta et fut adopte le 15 novembre 1974 tandis que lAccord IEP fut dfinitivement sign le 18 novembre 1974. La solution retenue dadopter la dcision en premier fut incite par le fait que le projet final de lAccord IEP faisait rfrence une dcision institutive de Conseil de lOCDE (dans lhypothse dune non-adoption de cette dernire, le projet dAccord IEP aurait donc du tre amend avant mme son adoption). Ainsi, le projet dAccord IEP faisait rfrence lOCDE quant ltablissement des organes de lAIE au sein de lOCDE ( .8 & 9 du Prambule), aux modalits de contributions des Etats membres (Article 64.1), daccession au statut de membre de lAIE (Article 71), etc.... Dans loptique dun dtachement institutionnel de lAIE par rapport lOCDE, les Etats auraient d envisager dajouter de nombreuses dispositions au texte de lAccord IEP, concernant explicitement les aspects institutionnels de lAgence. Le langage normalement utilis retient que les parties conviennent de la cration dune organisation internationale connue sous le nom de .... ou toute autre formulation ce sujet, ce qui n apparait pas dans le projet dAccord IEP. Le texte du trait resta donc mut sur dventuelles questions de personnalit juridique de lAIE. Malgr cela, de nombreux Etats membres de lOCDE, lors de la discussion du projet de Dcision prsent par le Groupe de Coordination auprs du Conseil, tentrent de modifier le projet afin de ressrrer beaucoup plus franchement les liens entre lOCDE et lAIE. Ces propositions de modification portrent essentiellement sur le nom de lAIE ( Agence de lEnergie de lOrganisation au lieu de Agence Internationale de lEnergie), sur sa qualification 138 R.Scott, L'Agence Internationale de l'Energie, Pub AIE, 1994, 1er vol. 139 P.Reuter, " Les organes subsidiaires des organisations internationales", op.cit., p.174. 61 juridique (suppression de la qualification dinstitution autonome en consquence du changement de nom), sur le renforcement de la coopration fonctionnelle avec les autres membres de lOCDE non parties, sur le fonctionnement du Secrtariat sous lautorit conjointe du Secrtaire Gnral de lOCDE et du Governing Board, sur lintgration du budget de lAIE au budget de lOCDE. - La dcision du Conseil de lOCDE: Alors que certaines de ces propositions furent retenues, la plupart de celles-ci ne furent pas acceptes par les futurs Etats membres de lAIE. Une balance fut faite entre les intrts institutionnels de lOCDE et les exigences dautonomie auxquelles la formule de lorgane autonome rattach rpondait particulirement bien. La dcision du Conseil fut donc adopte le 15 novembre 1974140 sans modification fondamentale du projet du Groupe de Coordination. Celle ci dispose que: - Qualification formelle: lArticle 1 tablit que lAIE est entendue tablie comme un corps autonome dans le cadre de lOrganisation. - Statut de membre: lArticle 2 identifie les 16 membres concerns et envisage les modalits daccession par rapport au statut de membre de lOCDE. - Accord IEP: lArticle 6 prvoit que le Bureau Excutif applique lIEP. - Personnel: LArticle 7 concerne le personnel de lAgence et celui-ci est partie intgrante du Secrtariat de lOCDE mais il est aussi considr comme responsable devant les organes de lAgence. Des propositions sont proposes par le Bureau Excutif de lAgence au secrtaire gnral de lOCDE. - Rapport au Conseil de lOCDE: LArticle 8 rappelle quun rapport annuel du secrtaire Excutif est fait, ainsi que toutes autres communications de son initiative ou la demande du Conseil. - Budget et Finances: LArticle 10 contient des dispositions dtailles en matire de budget et de finances, le budget de lAIE est intgr au budget de lOCDE, le Bureau fixe les contributions de chaque membre, des dispositions rglent les questions de dpenses spciales et autorise lAIE disposer dun organe propre de conseil en matire financire. La proposition de budget du Bureau Excutif est adopte devant le Conseil de lOCDE quand les membres qui lont adopte devant le Bureau lont approuve de nouveau devant le Conseil. Annexe la dcision du Conseil, les nouveaux membres de lAIE firent alors une Dclaration devant le Conseil dans laquelle ils indiqurent que la tche essentielle de la nouvelle Agence tait de mettre en oeuvre lAccord IEP dans tous ses aspects. Ils y appuyaient lautonomie de lAIE et son caractre oprationnel spcifique. - LAccord sur le Programme International de lEnergie: La ralisation de lIEP par lAIE dans le cadre de lOCDE fut rendue effective non seulement par la dcision du Conseil de lOCDE mais aussi par la conclusion dun accord international, sous la forme dun trait du droit international, entre les Etats membres. Tandis que la finalit de la dcision du Conseil tait dincorporer lAIE lOCDE et dlaborer le cadre institutionnel adquat lAIE, lAccord avait pour fonction de rgler plus spcifiquement les lments substanciels des relations internationales nergtiques entre les Etats 140 Documentation interne OCDE: C.74.203 Final, voir aussi International Legal Materials, 1975, vol.14, p.789. 62 membres. Sign le 18 novembre 1974 et appliqu provisoirement, son entre en vigueur dfinitive intervint le 19 janvier 1976, lAccord IEP fut excut sous la forme dun trait international. En fait, dans son systme de fonctionnement, le recours au trait international sexpliquait par la ncessit dassurer leffectivit oprationnelle du systme daides financires durgence mis en oeuvre par lAIE, dvelopp dans les 5 premiers Chapitres de lAccord IEP, ncessitant un fondement lgal prcis. Dans le cas contraire, ce systme naurait pas pu fonctionner dans la mesure o la matire concerne (le contrle des stocks dhydrocarbures) connait la concurrence de nombreux comportements individuels des Etats, comportements qui ne sont pas toujours controlables. Lobjet de la mthode tait donc que les dcisions de lAIE soient entendues. Les membres fondateurs de lAIE , conscients de cet impratif, choisissrent donc dencadrer lactivit de lAIE par un trait international contenant des procdures dobservation et de contrle de respect du trait. Formellement, le trait sert donc donner lAIE un programme daction. 2/ LAIE: organisation internationale ou organe autonome rattach de lOCDE ? La lecture formelle du mode de cration de lAIE semble correspondre parfaitement la dfinition de lorgane autonome rattach telle que nous lavons envisage avec P.Reuter141, lOCDE jouant le rle juridique de crateur de lAIE par le biais dune dcision de son Conseil, lAccord international IEP permettant lexpression de la volont des Etats ce qu une entit de lOCDE exerce et assume des fonctions et des obligations nouvelles. Lauteur relve dailleurs ce propos lexemple de la pratique de lOECE, relevant la cration de lUnion Europenne des Paiements (dsormais Fonds Europen), de lAgence Europenne pour lEnergie Nuclaire. Une thse diffrente , institutionnelle et dveloppe par R.Scott142, conseiller juridique de lOCDE, tente de dmontrer la qualit de personne juridique internationale de lAIE, celle-ci tant alors assimile une vritable organisation internationale. Deux raisonnements complmentaires sont ce propos envisageables. Dune part, selon larticle 2.1 (a) de la Convention de Vienne sur le droit des traits (1969), lauteur considre que lAccord IEP rentre dans la dfinition du trait international. Du fait que ce type dinstrument, selon larticle 5 de la mme convention de Vienne, est pertinent en matire de cration dorganisation internationale, R.Scott tente dassimiler lAccord IEP un trait institutif de lAIE, celui-ci comportant des dispositions de nature institutionnelles lgard de lAgence. Une telle interprtation extensive de lAccord IEP nous semble discutable quoique thoriquement dfendable, limage de nos dveloppements du Premier Chapiitre. Il nous semble que le trait IEP ne sert qua donner un programme daction lAIE sans la fonder, le seul acte institutif nos yeux tant la dcision du Conseil qui rattache formellement lAIE lOCDE, ceci dans un cadre certes trs autonome. Cependant, P.Reuter143 nous fait remarquer, concernant lOECE que la situation est encore plus complexe (que lanalyse effectue en matire dorgane autonome rattach). En effet, les dcisions (de lOECE) sont bien des actes de lOrganisation en tant que telle, mais leur excution peut tre subordonne des mesures que les Etats membres peuvent tre amens prendre dans leur droit interne, de telle sorte quen dpit du nom, la situation peut ntre pas substanciellement diffrente de ce quelle serait sil sagissait de conventions internationales; aussi 141 P.Reuter, Les organes subsidiaires des organisations internationales, op.cit., p.174. 142 R.Scott, op.cit. 143 P.Reuter, Les organes susidiaires des organisations internationales, op.cit., p.174. 63 leur nature juridique a-t-elle t vivement discute. Une telle affirmation peut donc confirmer, ventuellement, la thse de lorganisation internationale cre par trait. On le voit donc, bien que vraissemblablement qualifiable dorgane autonome rattach, le statut de lAIE nest pas pour autant limpide et diffrentes interprtations de ses actes institutifs sont envisageables. Il nous semble prsenter lexemple le plus prche de celui de la CEAC, il ne peut pour autant pas accder au statut dorgane autonome hors-hierarchie tel que nous lavons dfini. En effet, si lAIE bnficie de lassistance administrative de lOCDE (comprenant les services de secrtariat, le statut du personnel, laccord de sige avec le gouvernement franais de lOCDE Paris,..etc...), la dpendance de lAIE lgard de lOCDE, si elle ne semble pas tre fonctionnelle, est cependant statutaire, institutionnelle, financire et budgtaire. Nous avons vu que les caractristiques de la CEAC taient diffrentes. * * * 64 Conclusion Les professeurs M.Juglard et J.Dutheil de La Rochre144, dans leur imposant Trait de droit Arien, crivait: La Commission Europenne de lAviation Civile a t cre par une rsolution de lAssemble du Conseil de lEurope (....). Le Secrtariat est assur au Bureau rgional de lOACI Paris. Une rsolution de lAssemble de lOACI a reconnu la CEAC comme organisation internationale autonome, mais prit lengagement que lorganisation de Montral financerait le secrtariat pour certaines dpenses de comptabilit, traduction, etc.... Comme on a pu le voir, la situation statutaire de la Confrence Europenne de lAviation Civile nest pas aussi simple que ce que les apparences veulent bien montrer: organisation internationale autonome, confrence diplomatique permanente, organe subsidiaire du Conseil de lOACI, organe autonome rattach ou organe autonome hors hierarchie ? Nous avons tent denvisager toutes les solutions pertinentes quant au statut en droit international public de la CEAC. Un doute subsiste. Il est la consquence de linvitable et ncessaire dimension politique de tout processus de concertation inter-tatique internationalis. Certaines dmonstrations effectues, dans la dimension quelles donnent au facteur interprtatif, ne conservent leur pertinence et leur intrt quen connaissance de lintention originelle ou actuelle des Etats membres de lorganisation, de lentit tudie. Cela rpond logiquement la nature mme de la socit internationale: volontariste, consensualiste, le rle quy joue lEtat est prdominant en ce quil en est le sujet premier et primaire. Dans ce contexte, lanalyse juridique vise donc, tant que possible, dterminer un statut en fonction des modles proposs par le droit international, ceci en tentant de tenir distance les intrts politiques ou tatiques de chacun. La dmarche, contre nature, nest pas aise mais demeure cependant nos yeux fondamentale. Nous nouvrirons donc pas le sujet de lavenir de la CEAC: volution institutionnelle, opportunit de la conclusion dun trait international institutif, perspective dintgration de la CEAC dans lUnion Europenne et de son droit dans le droit communautaire,...etc... ? La Confrence Europenne de lAviation Civile sera ce que les Etats voudront bien faire d'elle. 144 M.Juglard - J.Dutheil de La Rochre, op.cit., p.863.

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