Hochschulföderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr: Deutschland und die Schweiz im Vergleich

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    11-Jun-2016

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  • (2010) Swiss Political Science Review 16(4): 71546

    Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr:

    Deutschland und die Schweiz im Vergleich

    Thomas Griessen und dieTmar BraunUniversitt Lausanne

    In diesem Artikel werden jngere Entwicklungen fderaler Koordinations- und Ver-flechtungsstrukturen in der Hochschulpolitik Deutschlands und der Schweiz unter-sucht. Seit rund zwanzig Jahren fhren politische und funktionale Herausforderungen, beispielsweise die Anbindung nationaler Bildungspolitik an internationale Entwick-lungen im Bildungsbereich, zu Anpassungszwngen hochschulpolitischer Gover-nance-Strukturen. Beide Lnder waren aber fr strukturelle Reformen relativ schlecht gerstet: Deutschland litt unter der Schwerflligkeit seiner fderalen Entscheidungs-strukturen, whrend die Schweiz gerade in der Hochschulpolitik groe Mhe hatte, das Handeln zwischen Bund und Kantonen zu koordinieren. In beiden Lnder wurden bis ins Jahr 2006 grundlegende Reformen der Governance-Strukturen im Fderalis-mus durchgefhrt. Der Artikel untersucht, inwiefern diese Reformen dazu beigetragen haben, die Schwchen in der fderalen Koordination beider Lnder zu berwinden. Es wird aufgezeigt, dass sich Deutschland trotz der umfassenden Reformen nur wenig gewandelt hat, whrend die Schweiz institutionell deutlich verflochtener wird, aber in-stitutionelle Mechanismen etabliert hat, die mglicherweise Entscheidungsblockaden verhindern helfen.

    Keywords: Higher Education Policy Politikverflechtung Cooperative Federalism Multi-level Governance

    Gegenstand und Fragestellung

    Hochschulen1 besitzen traditionell zwei funktionale Bezge, den zur Bil-dung und den zur Wissenschaft bzw. zur Forschung. Beide Bereiche ver-nderten sich in den letzten beiden Jahrzehnten in schnellem Tempo mit Auswirkungen auf das bisherige Selbstverstndnis der Hochschulen und

    1 Unter Hochschulen verstehen wir hier ffentliche und private Universitten.

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    ihrer Organisation. Knapp zusammen gefasst erwartet man heute von den Hochschulen, dass sie gleichzeitig ihr Bildungsangebot europisieren, leistungs- und wettbewerbsstark werden, mehr Frdermittel akquirieren und konkurrenzfhige Forschung produzieren, aktiv an den ffentlichen Debatten ber die Wissensgesellschaft teilnehmen und ihre Schnittstellen zu den Anwendern offener gestalten.

    Solche Erwartungen an internationalisierte und wettbewerbsfhige Hochschulen, die zudem vermehrt Anliegen ihrer Umwelt aufnehmen, konnten nicht ohne eine Reorganisation der Strukturen und Prozesse auf der Leistungs- und Regelungsebene der Hochschulpolitik erfllt werden. Eine solche Reorganisation einzuleiten, bedeutete gerade in fderal auf-gebauten Lndern eine besondere Herausforderung, weil hochschulpoli-tische Entscheidungen unter einer Vielzahl von politischen Akteuren mit fragmentierten oder verflochtenen Kompetenzen ausgehandelt werden mssen. Unter diesen Bedingungen ergibt sich ein besonders hoher Koor-dinations- und Kooperationsbedarf.

    Die beiden Bundesstaaten Deutschland und Schweiz, deren hochschul-politische Reformen in diesem Artikel nher untersucht werden, haben im so genannten kooperativen Fderalismus jeweils eigene Zusammenar-beits- und Koordinationsstrukturen etabliert. Dabei unterscheidet sich die fr Deutschland charakteristische unitarische Interessen- und Regulie-rungsstruktur fundamental von schweizerischen Verhltnissen, in denen der Schutz der Handlungsautonomie der Kantone und ihrer kulturellen Identitt viel eher eine fderalistische Praxis der Dezentralisierung sttzt (z.B. Braun 2003; Braun 2010; Linder 2005, 2007). Deutschland kmpft regelmssig mit Entscheidungsblockaden (Politikverflechtungsfalle; Scharpf et al. 1976; Scharpf 1994), whrend sich die Schweiz aufgrund der relativ hohen Implementationsautonomie der Kantone eher um einen einheitlichen Vollzug von Bundesgesetzen (Linder 1987) und die Einhal-tung von Harmonisierungsvereinbarungen sorgen muss.

    Vor diesem Hintergrund interessiert uns, in welcher Weise beide Ln-der die hochschulpolitischen Koordinationsprobleme zwischen Bund und Gliedstaaten (Lnder in Deutschland; Kantone in der Schweiz) angegan-gen sind in Deutschland das Problem der Politikverflechtungsfalle; in der Schweiz die Gefahr der Fragmentierung und mangelnden Koordination. Im Zentrum unserer Analyse stehen politische Reformen, die in beiden

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    Lndern stattgefunden und teils direkt, teils indirekt die hochschulpoli-tischen Governance-Strukturen2 berhrt haben:

    In Deutschland wurde mit der Fderalismusreform I die grsste Verfassungsreform seit Bestehen der Bundesrepublik realisiert (Holtschneider und Schn 2007). Diese Reform bezog sich aller-dings nicht spezifisch auf hochschulpolitische Problemlagen. Mit der Reform sollte ganz allgemein die politische Handlungs- und Entscheidungsfhigkeit von Bund und Lndern verbessert werden (Scharpf 2009). Hiervon war aber auch die Hochschulpolitik betrof-fen (Boehl 2007; Mnch 2008).

    In der Schweiz fand ein langes und zhes Ringen um klarere Ver-fassungskompetenzen des Bundes im Bildungsbereich mit einer Volkabstimmung am 21. Mai 2006 ber zehn vernderte Artikel der Bildungsverfassung (WBK-N 2005), die zum Teil auch die Hoch-schulen betrafen, ein vorlufiges Ende: Die neuen Kompetenzen fr den Bund, der gemeinsam mit den Kantonen fr den Bildungsraum und fr die Hochschulpolitik zustndig wird, wurden mit einer ber-wltigenden Zustimmung von 85.6% des Stimmvolkes und aller Kantone in die Verfassung aufgenommen (BBl 2006: 6725).

    Auf den ersten Blick erscheint hierbei, dass entgegen der traditionellen Verflechtungstendenz Deutschland in Richtung einer Entflechtung ge-gangen ist und damit in Zukunft Entscheidungsblockaden mglicherwei-se verhindert werden knnen, gleichzeitig aber eine Fragmentierung der Entscheidungen droht. In der Schweiz dagegen scheint die Tendenz der Reform auf mehr Verflechtung gerichtet gewesen zu sein, womit sich die Frage stellt, ob die Schweiz nicht in Zukunft in hnliche Entscheidungs-blockaden geraten kann wie bisher die Akteure im deutschen System. Die-sen Vermutungen wollen wir in diesem Artikel nachgehen. Mit unserer Analyse wollen wir konkret untersuchen,

    inwiefern sich die unterschiedlichen Reformtendenzen in den bei-

    2 Unter Governance-Strukturen verstehen wir hier solche Strukturen, in denen die Zutei-lung von Kompetenzen, Rechten, Ansprchen und Ressourcen in Bezug auf die Regelung einer bestimmten Ressource oder eines bestimmten Policy-Bereichs erfolgt. Konkreter Gegenstand ist die institutionelle Architektur der Hochschulpolitik in der Schweiz und Deutschland, wobei wir die Strukturen der Regelungs- und der Leistungsebene bercksich-tigen (vgl. z.B. Mayntz 2008: 10611).

    1.

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    den Lndern tatschlich nachweisen lassen und

    ob die neuen Governance-Strukturen in der Hochschulpolitik der beiden Lnder zu den vermuteten Defiziten (Politikverflechtungs-falle in der Schweiz; Fragmentierung in Deutschland) fhren kn-nen.3

    Wir gehen dabei folgendermassen vor: Im nchsten Abschnitt prsentieren wir zunchst die empirischen Befunde zu den jeweiligen Verflechtungs-strukturen im Hochschulbereich vor den Reformen. Im folgenden, drit-ten, Abschnitt diskutieren wir die wichtigsten Ergebnisse der Reformen in Deutschland und dann in einem vierten Abschnitt die Reformen in der Schweiz und ihre Wirkung auf die politische Entscheidungs- und Hand-lungsfhigkeit. Zum Schluss werden die Ergebnisse zusammengefasst und mit Blick auf die Ausgangsfragen und auf weitere theoretische Debatten eingeordnet.

    Hochschulpolitik zwischen Autonomie und Verflechtung: Die Situation vor den Reformen

    Politikverflechtung entsteht in Bundesstaaten gewissermassen aus funkti-onalen Grnden der Aufgaben- und Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Gliedstaaten. Sowohl in Deutschland als auch in der Schweiz werden im Laufe der Zeit zahlreiche Politikbereiche Gegenstand verflochtener Entscheidungskompetenzen von Bundeslndern (bzw. Kantonen) und dem Bund. Politikverflechtung ergibt sich in Deutschland aus grundstzlichen funktionsbezogenen Interdependenzen zwischen Gesetzgebung des Bundes und Vollzug in den Lndern sowie durch die fderalen Finanzbe-ziehungen (Scharpf 2009: 7). Gleiches gilt fr die Schweiz im gestuften Gesetzesvollzug und, wenn auch weniger ausgeprgt, bei den ffentlichen Finanzen (Finanzausgleich auf Bundesebene und interkantonaler Lasten-ausgleich). In beiden Lndern bezeichnet Verflechtung also ein Struktur-

    3 Wir untersuchen ausdrcklich nicht die Grnde und Motive, die zur Vernderung hoch-schulpolitischer Governance fhren, obwohl diese Aspekte natrlich auch von hoher politikwissenschaftlicher Relevanz sind. Durch den Fokus auf die institutionell-struktu-relle Dimension (polity) des Hochschulfderalismus vernachlssigt unsere Analyse in gewisser Weise die Dimension der Interessenkonstellationen (politics), die den institutio-nellen Wandel erklren knnten. Hingegen scheint die inhaltliche Dimension (policy) der Hochschulpolitik immer wieder auf.

    2.

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    merkmal bundesstaatlicher Governance, die aber je nach Spielart des ko-operativen Fderalismus unterschiedlich institutionalisiert sein kann.

    Die Unterschiede ergeben sich aus grundstzlich anderen Entschei-dungsstrukturen, die sich historisch herausgebildet haben (in der Litera-tur ist weitestgehend unbestritten, dass sich Mehrebenensysteme pfadab-hngig entwickeln, z.B. Benz et al. 2007). Deutschlands Fderalismus ist bekannt fr seine Kombination von Zwangsverhandlungssystemen unter Beteiligung von Bund und Lndern, die versuchen, gemeinsame Problem-lsungen zu finden, dabei aber mit der Entscheidungsregel der Einstim-migkeit und damit mit der Politikverflechtungsfalle konfrontiert wer-den.4 Charakteristisch ist fr Deutschland des Weiteren die enge Kopplung zwischen fderaler und parlamentarischer Entscheidungsarena, in denen inkongruente Entscheidungslogiken (Konsensus- vs. Mehrheitsdemokra-tie) vorherrschen und zu einem Strukturbruch beitragen (Lehmbruch 1998).5 Zu bercksichtigen sind ferner die herausragende Rolle des Bun-desverfassungsgerichtes als Streitschlichter zwischen fderalen Akteuren, was es allen Akteuren erlaubt, einmal erreichte Vereinbarungen nachtrg-lich wieder anzuzweifeln, sowie die unitarische politische Kultur, die den Spielraum fr regionale Abweichungen im Policy-Output einengt (Braun 2003; Lehmbruch 2002).

    Die Schweiz dagegen kennt zwar vielfltige formelle und informelle Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen, diese unterliegen aber prinzipiell nicht der Logik der Politikverflechtungsfalle, weil keine formellen Mitentscheidungsverfahren bestehen (Linder 2005). Es kommt zu keinem Strukturbruch zwischen fderaler und parlamentarischer Are-

    4 In der Zwangsverhandlung / Politikverflechtungsfalle sind inhaltlich nur noch Ent-scheide mglich, die dem kleinsten gemeinsamen Nenner der Interessen aller Beteiligten entsprechen vorausgesetzt, die beteiligten Akteure lassen sich in den Verhandlungen aus-schliesslich von ihren Eigeninteressen leiten. Falls keine Einigung zustande kommt, besteht weiterhin der Status Quo fort, da keine der beteiligten Parteien selber entscheiden oder einseitig handeln kann. Die Handlungsfhigkeit der Akteure in Zwangsverhandlungen wird beschrnkt, was sich negativ auf die, normativ erwartete, Problemlsungsfhigkeit und Effektivitt fderaler Koordination und Kooperation auswirken kann (Scharpf 2009: 30). Solche Konstellationen sind in Deutschland in verschiedenen Kontexten zu beobachten gerade auch im Bereich der Hochschul- und Wissenschaftspolitik (Gemeinschaftsaufga-ben (GA) nach Art. 91a und 91b GG; beispielhaft zur GA Hochschulbau: Wiesner 2006). 5 Bisweilen wird dies als eine Art Verflechtung zweiter Ordnung verstanden (Benz 2003: 206; auch Benz 1998). Wenn wir von Politikverflechtung sprechen, beziehen wir uns aber auf die vertikale Zusammenarbeit von Bund und Lndern und auf die horizontale Zusam-menarbeit zwischen den Lndern (Scharpf 1994: 25).

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    na, da in beiden das Prinzip der Aushandlung vorherrscht (Armingeon 2000: 125; von Beyme 2003: 249) und ausserdem die Kantonsregierungen nicht das gleiche Mitspracherecht im Bundesparlament besitzen wie die Regierungen der deutschen Lnder (Vatter 2006). Das Bundesgericht hat aufgrund der dominanten Stellung des Parlaments kaum Vetomacht und seine Anrufung bei fderalen Konflikten soll nach der Verfassung (Art. 44, Abs. 3) mglichst vermieden werden. Dafr mssen aber alle fderalen Akteure mit Referenden als Vetopositionen rechnen und sie darum ber die Herstellung von Elitenkonsens verhindern; schliesslich dominieren politisch-kulturell eher dezentrale Lsungen und man orientiert sich am Wert regionaler Unterschiede (Braun 2003). Dies hat dazu beigetragen, dass horizontale Selbstkoordination der Kantone einer Koordination mit dem Bund vorgezogen wird, was durch eine unberschaubare Zahl an interkantonalen Kooperations- und Koordinationsvereinbarungen belegt wird (Linder 2007; Schenkel und Serdlt 2002; Vatter 2002).

    Aufflligerweise wird allerdings nun die Bildungspolitik und auch der weiter gefasste Hochschulbereich ursprnglich gerade nicht als typischer Verflechtungsbereich im Fderalismus beider Lnder angesehen (Criblez 2009; Mnch 2008). Tatschlich ist die Bildungspolitik einer der Bereiche, in denen die Gliedstaaten ihre Zustndigkeiten kaum preisgeben, weil sie als wichtiger Kern kultureller Identitt angesehen wird (verfassungsrecht-lich geschtzte Kulturhoheit der Bundeslnder bzw. Bildungshoheit der Kantone). Erst seit rund einem Jahrzehnt beginnt sich dies zu ndern, ins-besondere durch die wichtiger werdenden internationalen Einflsse auf den Bildungsbereich (Criblez 2009; Wolf 2008).

    In der Schweiz wurde schon kurz nach der Grndung des Bundes-staates in einer hochschulpolitischen Grundsatzdebatte entschieden, dem Bund keine Steuerungs- oder Finanzierungskompetenz bei den kantonalen Hochschulen zuzugestehen, ihm aber im technischen Bereich, der damals von den kantonalen Universitten nicht wahrgenommen wurde, eine ei-gene Hochschule zu gestatten6 (Benninghoff und Leresche 2003). Daraus entstand ein Nebeneinander von Bundes- und Kantonsuniversitten eine Konstellation, die es in Deutschland so nicht gibt. In beiden Lndern fand aber dann Ende der 1960er Jahre aufgrund erhhter Ansprche an das Bildungswesen, verbunden mit einer steigenden Zahl von Hochschulbe-

    6 Das damalige Eidgenssische Polytechnikum in Zrich, die heutige ETHZ (Eidgens-sische Technische Hochschule Zrich), seit 1968 fhrt der Bund eine zweite Technische Hochschule in Lausanne, die EPFL (Ecole Polytechnique Fdrale Lausanne).

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    werbern, ein Prozess der zunehmenden Einbeziehung des Bundes in die Hochschulpolitik statt: In Deutschland im Zuge der Verfassungsreform von 1969, die das Steuerungssystem von Bildung und Wissenschaft gr-tenteils als Gemeinschaftsaufgabe definierte und institutionelle Verflech-tung als Grundstruktur politischen Handelns in diesen Bereichen festlegte. Zudem erhielt der Bund mit dem Hochschulrahmengesetz das Recht, tief in die Regulierungskompetenz der Lnder einzugreifen. In der Schweiz aber erhielt der Bund aufgrund zweier Niederlagen in Volksabstimmungen whrend der 1970er Jahre7 keine neuen Zustndigkeiten, im Bildungsbe-reich ttig zu werden, dagegen aber wohl im Forschungsbereich (Benning-hoff und Leresche 2003; WBK-N 2005). In der Folge richtete der Bund bis Ende der 1990er Jahre auf der bestehenden, schwachen Verfassungs-grundlage im Rahmen des seit 1968 bestehenden Bundesgesetzes ber die Frderung der Hochschulen pragmatisch finanzielle Hilfen an die Univer-sitten aus und hatte keine rechtliche Mglichkeiten, auch inhaltlich Hoch-schulpolitik zu betreiben.

    Die unterschiedliche Ausgangslage beider Lnder auf der Ebene des Bundes zeigt sich auch darin, dass es ab den 1970er Jahren in der Bundes-republik je einen Bundesminister fr Bildung und fr Forschung und Tech-nologie gab, die Schweiz die Wissenschaftspolitik im Eidgenssischen De-partement des Inneren (EDI) aber erst in den 1990er Jahren aufwertete, indem ein Staatssekretr fr Wissenschaft und Forschung ernannt wurde (Braun et al. 2007).

    Wie lsst sich nun die fderale Governance-Struktur in Bildung und Wissenschaft vor den grossen Reformen im neuen Jahrtausend charakteri-sieren? Welche Verflechtungsstrukturen wurden etabliert?

    Die folgende Tabelle gibt eine summarische bersicht ber die hoch-schulpolitischen Governance-Strukturen beider Lnder vor den Reformen. Dabei unterteilen wir in die Verflechtungsdimension in horizontale Ver-flechtung sowie vertikale Verflechtung und zweite in die Regelungsge-genstnde der Hochschulfinanzen und der Hochschulregulierung. Eine weitere Unterscheidung betrifft die Konstellation der beteiligten Akteure, inklusive der generellen Konfliktstruktur im jeweiligen Bereich (Deutsch-land: D und Schweiz: CH).

    Im Bereich der horizontalen Koordination gab es zwei wichtige Un-terschiede in der Wirkungsweise von deutscher Kultusministerkonferenz

    7 Ablehnung des Verfassungsartikel zur Schulkoordination im Mrz 1973, Referendum gegen Bundesgesetz ber Hochschul- und Forschungsfrderung 1978.

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    (KMK) und schweizerischer Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK): Zum einen spielte die parteipolitische Dimension in Deutschland eine grosse Rolle bei den Diskussionen in der KMK, whrend diese parteipolitische Dimension durch die besondere Regierungsform von groen Koalitionen (Mehrparteienregierungen) auf Kantonsebene kaum von Bedeutung fr Diskussionen in der EDK gewesen ist. Hinzu kam, dass Entscheidungen in der EDK (qualifizierte) Mehrheiten, in der KMK aber Einstimmigkeit erforderten. Allerdings sollte man diesen Unterschied nicht zu schwer ge-wichten, da auch in der EDK wenn mglich versucht wurde, einen Kon-sens herzustellen. In der KMK bedeutete dies aber im Zusammenhang mit hufiger parteipolitischer Politisierung, dass gemeinsame verbindliche Entscheidungen kaum zustande kommen konnten.

    Die Hochschulfinanzierung sollte in beiden Lndern grundstzlich ber die eigenen Einnahmen der Gliedstaaten erfolgen. Dies war aber wie ge-zeigt seit Mitte der 1960er Jahre nicht mehr mglich. Deutschland nahm daraufhin in der fderalen Neuordnung von 1969 eine Gemeinschaftsauf-gabe Hochschulbau auf, in der die Akteure beider Staatsebenen gemein-sam ber den Einsatz der Bundesgelder entschieden. Mit dem hohen Zeit-druck jedes Jahr musste der Einsatz neu verabschiedet werden gelang dies auch meistens, allerdings wurden dann die abnehmenden Zuschsse des Bundes in Folge von Sparmassnahmen ein Problem und diese Art der Mitfinanzierung verlor immer mehr ihren eigentlichen Zweck, was ge-wissermassen zu einer Selbstauflsung des Verhandlungssystems fhrte (Wiesner 2006). Ansonsten konnte der Bund wie auch in der Schweiz Sonderprogramme der Hochschulfinanzierung verabschieden, ohne dass die Lnder hier zustimmen mussten. In der Schweiz gab es zwar immer wieder informelle Gesprche zwischen Bund und Kantonen ber die Fi-nanzierungsprobleme der kantonalen Universitten vor allem im Rah-men der Schweizer Hochschulkonferenz (SHK). Das Bundesparlament entschied aber auf der Grundlage des Hochschulfrderungsgesetzes alleine wie viel und unter welchen Bedingungen der Bund Gelder hinzuschiessen wollte. Dies war fr die Kantone eine unbefriedigende Situation, da die Gefahr von Krzungen wie in Deutschland immer bestand. Die Kantone gingen diese Finanzierungsprobleme anfangs der 1980er-Jahre selber an, indem sie untereinander vereinbarten (interkantonale Universittsverein-barung), dass jeder Kanton fr seine Studierenden einen Beitrag an die empfangende Universitt bzw. den jeweiligen Sitzkanton ausrichtet. An dieser Vereinbarung waren (und sind) alle Kantone beteiligt und fr jede nderung musste die EDK einen Konsens herstellen die reale Abhn-

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    gigkeit der Kantone untereinander half dabei; die Sitzkantone der Hoch-schulen bleiben auf die Beitrge angewiesen, die Kantone ohne Hochschu-len auf die Angebote hherer Bildungsgnge in den Hochschulkantonen. Grundstzlich aber war die Finanzierungssituation der Hochschulen in beiden Lndern nicht nachhaltig geregelt und gab immer wieder Anlass zu Diskussionen. Trotzdem zeigte sich auch in diesem Bereich das Muster der formalen Verflechtung in Deutschland sowie einer mglichen Politikver-flechtungsfalle und der eher informellen Verflechtung in der Schweiz mit weitgehend geteilter Kompetenz des Bundes und der Kantone.

    In der Hochschulregulierung besass der deutsche Bund eine deutlich einflussreichere Rolle als der Schweizer Bund. Dies lag aber in diesem Fall weniger an den unterschiedlichen fderalen Kulturen, sondern, wie oben erwhnt, an der Direktdemokratie in der Schweiz (das Volk verhin-derte zweimal die Verankerung von bildungspolitischen Kompetenzen des Bundes in der Verfassung). Daraufhin musste es im Hinblick auf Regulie-rung und Planung der Hochschulentwicklung bei freiwilliger Koordination bleiben. Sowohl der Schweizer Wissenschaftsrat in dem es Bundes- und Gliedstaatenvertreter gab wie in Deutschland wie auch die SHK waren solche Foren des gegenseitigen Informationsaustausches. Der Bund regelte in der Schweiz einzig den bertritt vom Gymnasium an die Hochschulen, indem er in den eidgenssischen Maturittsreglementen entsprechende Vorgaben festhielt dem Bund war eine eigentliche hochschulpolitische Gestaltung lange nicht mglich. Dies war anders in Deutschland, wo die Bund-Lnder-Kommission (BLK) als Bildungsplanungsgremium einge-richtet worden war und damit auch die Hochschulplanung umfasste. Die BLK war aufgrund der hohen Abstimmungshrden und der parteipoli-tischen Konflikte der Bildung und des Planungsinstruments insgesamt ein sehr schwerflliges Organ, das kaum entscheidungsfhig war. Hier bestan-den klare Entscheidungspathologien (Bentele 1979; Mnch 2008). Auf der anderen Seite besass der deutsche Bund das Recht der Hochschulrahmen-gesetzgebung, mit dem Ziel, harmonisierend in die Hochschulentwicklung eingreifen zu knnen. Dieses Recht konnte er natrlich immer auch dann einsetzen, wenn er bestimmte eigene Zielsetzungen in der Hochschulpoli-tik durchsetzen wollte. Die Verflechtungsstruktur in diesem Fall bestand in der Zustimmungsbedrftigkeit solcher Gesetze durch den Bundesrat und damit der Lnderregierungen. Und selbst wenn es mglich war, nde-rungen des Rahmengesetzes zu verabschieden, bestand immer wieder die Gefahr, dass das Bundesverfassungsgericht angerufen wurde und dieses korrigierend einschritt (Scharpf 2009). Damit wurden dem Bund immer

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    strkere Fesseln angelegt, trotz der eigenen Kompetenzen in diesem Be-reich.

    Beide Systeme hatten damit ihre Nachteile: Deutschland konnte po-litisch nur mhsam auf Vernderungen im bildungs- und hochschulpo-litischen Bereich reagieren, weil es stark verflochten war. Die Schweiz konnte es ebenso wenig, weil sie zu wenig verflochten war.

    In beiden Lndern nahm dann aber der Problemdruck in der Bildungs- und Hochschulpolitik seit den 1990er Jahren rapide zu. Ein wichtiger Anlass fr solche Debatten bestand in der zunehmenden Europisierung der Bildungs- und Hochschullandschaft (Mnch 2008); exemplarisch fr diesen Prozess ist die Unterzeichnung der Bologna-Erklrung in beiden Lndern Ende der 1990er Jahre. Die Selbstbindung an europische Re-formvorhaben bte einen enormen Einigungsdruck auf die politischen Ak-teure im Bundesstaat aus, entweder nicht existierende Kooperation zum Leben zu erwecken oder aber Entscheidungsblockaden zu beheben. Wie einleitend erwhnt, stiegen daneben die Ansprche der Gesellschaft und der Politik an die Wissenschaft (Glser und Lange 2007) und es wuchsen die Ambitionen, ein strker performanzorientiertes und im internationalem Wettbewerb erfolgreiches Hochschulsystem zu schaffen (Lanzendorf und Pasternack 2008). Um sich vor allem der Herausforderung einer besse-ren Vernetzung von Wissen und Anwendung zu stellen, beschlossen die Schweizer Mitte der 1990er Jahre zudem, ihr Hochschulsystem durch die Einfhrung von Fachhochschulen auszudifferenzieren, was neue Koordi-nationsprobleme aufwarf, da Universitten und Fachhochschulen unter-schiedlichen Regelungs- und Verflechtungsstrukturen unterlagen und eine umfassende Hochschulentwicklungspolitik erschwert wurde.

    Vor diesem Hintergrund ist es verstndlich, dass es in der Schweiz schon seit Ende der 1990er Jahre zu Bemhungen um einen radikalen Umbau der bestehenden Governance-Strukturen kam, whrend in Deutschland trotz der offensichtlichen Defizite in den hochschulpolitischen Governance-Strukturen dieses Problem nicht zuletzt wegen der hochschulpolitischen Bewltigung der deutschen Einheit nicht als so dringlich erachtet wurde, dass man radikale Reformen einleiten wollte. Tatschlich bedurfte es des Umwegs ber die allgemeine Fderalismusreform, die seit 2003 in An-griff genommen wurde. Diese Reform versuchte das Problem der Politik-verflechtungsfalle selbst anzugreifen: Zielsetzung war es ganz allgemein, die politische Handlungsfhigkeit von Bund und Lndern zu verbessern (Scharpf 2009). In der Schweiz kam es mit dem Universittsfrderungs-gesetz von 1999 zu einer radikalen Neuorganisation der Zusammenarbeit

  • 726 Thomas Griessen und Dietmar Braun

    zwischen Bund und Kantonen und die Verabschiedung der Bildungsver-fassung im Jahre 2006 stellte neue Weichen fr die zuknftige horizontale und vertikale Kooperation.

    Die neuen Governance-Strukturen in der deutschen Hochschulpolitik

    In Deutschland sind die Reformen der Governance-Strukturen in der Hoch-schulpolitik ein Nebenprodukt der allgemeinen Auseinandersetzung ber die Neudefinition von Zustndigkeiten im deutschen Bundesstaat. Nach langwierigen und fast gescheiterten Verhandlungen brauchten die Lnder in der Fderalismuskommission einen Erfolg in ihren langjhrigen Bem-hungen, verflochtene Kompetenzen in die Lnderzustndigkeit zurckzu-fhren. Alles konzentrierte sich zum Schluss auf die Bildungspolitik, die aufgrund der traditionellen Betonung einer kulturell eigenstndigen Politik der Lnder der offensichtlichste Bereich fr eine sinnvolle Entflechtung war (Scharpf 2009). Es ging dabei im Wesentlichen um fderale (und zum Teil parteipolitische) Machtansprche im fderalen System und weniger um konkrete Lsungen der Herausforderungen in der Bildungs- und Hoch-schulpolitik (Scharpf 2009). Trotzdem brachte die Fderalismusreform im Hochschulbereich folgende wichtige Vernderungen (nach Boehl 2007; vgl. auch Mnch 2008):

    Die Gesetzgebungskompetenz im Hochschulbereich wird haupt-schlich den Lndern bertragen. Der Bund besitzt noch konkurrie-rende Kompetenz bei der Hochschulzulassung und den Hochschul-abschlssen (Art 74 Abs. 1 Nr. 33 GG).

    Die Hochschul-Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes ist weggefallen (Wegfall Art. 75 GG).

    Die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau wird beendet (Wegfall Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG alt). Damit erlischt im Grundgesetz die Mitwirkungspflicht des Bundes in Hochschulbereich.

    Die bisherige Gemeinschaftsaufgabe Bildungsplanung wird been-det und durch die Gemeinschaftsaufgabe zur Feststellung der Lei-stungsfhigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich ersetzt (nach Art. 91b Abs. 2 GG).

    Die neu gestaltete und erweiterte Gemeinschaftsaufgabe For-

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  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 727

    schungsfrderung nach Art. 91b GG lsst das Zusammenwirken zwischen Bund und Lndern bei berregionaler Bedeutung einer Frderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen zu (Art. 91b Abs. 1 Nr. 2 GG) und schafft eine neue Gemeinschaftsaufgabe bei der Finanzierung von Forschungsbauten inklusive Grossgerten (Art. 91b Abs. 1 Nr. 3 GG).8

    Tatschlich scheint damit eine Entflechtung stattgefunden zu haben. Die Lnder besitzen in hherem Umfang hochschulpolitische Definitionsho-heit, zumindest was die formalen Gesetzgebungskompetenzen betrifft. Doch wie gestaltete sich die Umsetzung dieser Verfassungsreformen in der hochschulpolitischen Realitt?

    Im Bereich der Selbstkoordination unter den Lndern ndert sich nichts Wesentliches. Die KMK dient weiterhin der horizontalen Koordination bei allen Fragen, die nach Ansicht der Bundeslnder der gemeinsamen Rege-lung bedrfen. Durch die grsseren Freiheiten der Lnder im gesamten Bildungsbereich nach der Reform erhlt die KMK eine wichtigere Rolle bei der horizontalen Selbstkoordination und betont, die Lnder seien be-reit, diese neue gesamtstaatliche Verantwortung9 anzunehmen. Jedoch bleibt Einstimmigkeit die Beschlussregel der KMK bei allen (wichtigen) Beschlssen, die finanzielle Folgen fr die Lnder zeitigen (Wolf 2008). Das horizontale Zwangsverhandlungssystem bleibt also institutionalisiert, was die verpflichtungsfhigen Einigungen betrifft.

    In der vertikalen Koordination mit dem Bund wird die KMK bei der neuen Gemeinschaftsaufgabe im Bildungsbereich der Feststellung der Leistungsfhigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich wichtiger. Das Sekretariat der KMK bernimmt die Geschftsstellenfunk-tion.10 Die KMK wird durch den Wegfall des Hochschulrahmengesetzes

    8 Die ursprngliche Gemeinschaftsaufgabe Forschungsfrderung bei der Einrichtung und Vorhaben wissenschaftlicher Forschung ausserhalb der Universitten bleibt unverndert bestehen (neu in Art. 91b Abs. 1 Nr. 1).9 So der Generalsekretr der KMK im Vorwort einer Informationsbroschre Kultusmini-sterkonferenz ber die Stndige Konferenz der Kultusminister der Lnder in der Bundes-republik Deutschland vom Mrz 2007. 10 Bei der Umsetzung dieser GA wird, auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung, ein Verflechtungssystem nach bekanntem Muster eingerichtet, in dem Bundes- und Ln-derminister zusammenwirken und sich dabei durch Wissenschaftler beraten lassen. Auf Ministerebene sollen Beschlsse einvernehmlich getroffen werden. In der vorbereiten-den Steuerungsgruppe gilt eine Fast-Einstimmigkeit (7 von 8 Stimmberechtigten mssen zustimmen, vgl. entsprechendes Verwaltungsabkommen).

  • 728 Thomas Griessen und Dietmar Braun

    aber auch bei der Koordination in Hochschulfragen wichtiger. Nachdem schon die letzten nderungen des Hochschulrahmengesetzes den Weg hin zu mehr Hochschulautonomie geebnet hatten, wurden mittlerweile in fast allen Bundeslndern entsprechende Reformen weitergetrieben (Lanzen-dorf und Pasternack 2008). Zudem werden schrittweise neue Regelungs-bereiche und entsprechende Organe in den Bereichen Qualittssicherung (Institut fr Qualittssicherung) und Akkreditierung (Akkreditierungsrat) geschaffen. In der Folge wandelt sich das Verhltnis zwischen politischen, intermediren und operativen Akteuren (bzw. zwischen Regelungs- und Leistungsebene) (vgl. Mnch 2008). Es resultiert scheinbar ein neues Rol-lenverstndnis bei den politischen Akteuren in den Lndern einerseits, der Wille zur aktiven Nutzung neuer Handlungsspielrume bei den Hoch-schulakteuren andererseits.

    Die wichtige Neuerung bei hochschulpolitischen Regelungen besteht darin, dass sie nicht mehr ber den Bundesrat verabschiedet werden ms-sen. Zwischen Bund und Lndern abgestimmte Hochschulpolitik wird in Form von Staatsvertrgen bzw. Verwaltungsvereinbarungen organisiert. Mit deren Aushandlung und Umsetzung ist ein neues Organ befasst, die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz von Bund und Lndern (GWK). Die GWK ist die Nachfolgerin der Bund-Lnder-Kommission fr Bil-dungsplanung und Forschungsfrderung, die Ende 2007 aufgelst wurde. Die zentrale Aufgabe der GWK liegt im Bereich der Forschungsfrderung, insbesondere bei der Umsetzung der Gemeinschaftsaufgaben Forschungs-frderung und Forschungsbauten und Grossgerte (mit Beteiligung des Wissenschaftsrates, WR) sowie der Vorhaben der Wissenschaft und For-schung. Die GWK setzt sich also auch schon in ihrer Bezeichnung von Bildung ab, die ja nun umfassend in der Zustndigkeit der Lnder liegen soll.

    In ihrer Zusammensetzung unterscheidet sich die GWK nicht von der BLK (Wissenschafts- und Finanzminister). Bei der Beschlussfassung gilt ein hohes qualifiziertes Mehr von 29 Stimmen (der Bund hat 16 Stimmen und die 16 Bundeslnder je eine Stimme). Eine Sperrminoritt entsteht durch vier opponierende Lnder oder die Ablehnung des Bundes. Bei jeder gemeinsamen finanziellen Frderung ist auch die Zustimmung des Sitz-landes erforderlich. Die Frderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung nach Art. 91b Abs. 1 Nr. 2 bedarf neu der Zustimmung aller Lnder und des Bundes (vgl. Art. 4 Abs. 5 GWK-Abkommen). Damit be-steht auch in den vertikalen Beziehungen der Hochschulpolitik nach wie vor ein Verflechtungsmuster zwischen Bund und Lndern, das nun zwar

  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 729

    den Bundesrat aus dem Entscheidungsprozess ausgeschlossen hat und auf freiwillige Vereinbarungen setzt,11 aber trotzdem eine Einigung auf brei-ter Front, also mit Aushandlung und Auszahlungen bedingt.

    Auf diese letztgenannte Klausel Einstimmigkeitserfordernis bzw. Be-teiligungspflicht fr alle Lnder bei Staatsvertrgen sttzen sich heute Bund-Lnder-Vereinbarungen von zentraler Bedeutung, insbesondere der Hochschulpakt 2020, die Vereinbarung ber die Fortsetzung des Exzel-lenzinitiative (Exzellenzvereinbarung II) sowie das Professorinnenpro-gramm des Bundes und der Lnder. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Lndern im Wissenschaftsbereich ist tatschlich auf gemeinsame wissenschafts- und forschungspolitische Strategien ausgerichtet, wie das GWK-Abkommen im ersten Artikel festhlt und die eben genannten Vor-haben verdeutlichen. Interessant dabei ist, dass die Politik die so genannten Wissenschaftsorganisationen immer strker in die Entscheidungsfindung und Umsetzung dieser strategischen Vorhaben einbezieht die Deutsche Forschungsgemeinschaft und den WR bei der Exzellenzinitiative, ausseru-niversitre Forschungseinrichtungen beim Pakt fr Forschung und Inno-vation. Insgesamt scheinen diese Entscheidungsprozesse wenig konflikt-trchtig zu sein, offenkundig richten sich die Interessen aller Akteure auf die Herausforderungen einer internationalisierten, strategisch auf Wettbe-werbsfhigkeit ausgerichtete Hochschul- und Forschungspolitik aus, zu-dem betrifft die Koordination oft Bereiche, in welchen reale Interdepen-denzen bestehen (Finanzierung, Investitionen) oder technischer Natur sind (Qualittssicherung, Akkreditierungen).

    Die neuen Governance-Strukturen in der schweizerischen Hochschulpolitik

    In der Schweiz vollzogen und vollziehen sich die bildungs- und hoch-schulpolitischen Reformen in mehreren Etappen. Die erste Etappe war das Universittsfrderungesetz von 1999 (Bundesgesetz ber die Frderung der Universitten und ber die Zusammenarbeit im Hochschulbereich,

    11 Und tatschlich knnen ja alle Zusammenarbeitsformen aufgekndigt werden, da es sich um zeitlich beschrnkte Staatsvertrge handelt. Insofern haben die Lnder aber auch der Bund ein Sanktionsinstrument in den Hnden, das aber aufgrund der weiterhin beste-henden funktionalen Zwnge und finanziellen Probleme der Lnder kaum ernsthaft zur Anwendung kommen kann und damit auch von den Akteuren bei ihren strategischen Ent-scheidungen kaum in Erwgung gezogen werden wird.

  • 730 Thomas Griessen und Dietmar Braun

    UFG), welches das bisherige Hochschulfrderungsgesetz ablst. Das UFG stand bereits ganz im Zeichen um einen Beitrag zur Wissensgesellschaft (Bildungsqualitt) und von weiterreichenden Strategien vor allem des Bundes, die von den Kantonen unabhngiger gewordenen Hochschulen zu international wettbewerbsfhigen Institutionen in der Forschung zu ma-chen (siehe Kleiber 1999).

    In einer zweiten Etappe soll die Rolle des Bundes und seiner be-schrnkten Kompetenzen fr den Bildungsraum Schweiz berdacht und angepasst werden. Die entsprechenden Diskussionen beginnen 1997 auf Initiative des Bundesparlaments (WBK-N 2005). Dies fhrt zur Ausarbei-tung eines neuen Bildungs- und eines neuen Hochschulartikels, der die Grundlagen fr eine verfassungsmssig abgesicherte Bundesteilnahme in Bildungsfragen schaffen soll (Bildungsartikel Art. 61a; Hochschulartikel 63a BV). Die Vorlage wird, wie einleitend erwhnt, im Jahre 2006 ange-nommen. Wegen der zeitlichen Befristung des geltenden Universittsfr-derungsgesetzes (zuerst auf Ende 2008 begrenzt, dann auf Ende 2011 ver-lngert), wird ein neues Hochschulfrderungs- und -koordinationsgesetz in die Vernehmlassung gegeben. Dieses Bundesgesetz ber die Frderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbe-reich (HFKG) bedeutet die dritte Reformetappe. Seine Verabschiedung steht noch bevor, die knftigen Strukturen von Zusammenarbeit und Ver-flechtung sind aber in der Vorlage klar aufzeigt und drften mehr oder we-niger im vorgeschlagenen Rahmen verabschiedet werden unsere Analyse sttzt sich auf diese vorgeschlagenen Strukturen (Bundesrat 2009).

    (1) Mit dem Beschluss des Universittsfrderungsgesetzes im Oktober 1999 fand eine grundstzliche Umorientierung der fderalen Zusammen-arbeit im Hochschulbereich statt. Hauptziel dieser Reform war, ein strate-gisches Organ fr die gemeinsame, gesamtschweizerische Universittspo-litik12 von Bund und Kantonen zu schaffen und die Verpflichtungsfhigkeit der fderalen Akteure gegenber der freiwilligen und wenig erfolgreichen Zusammenarbeit in den bisherigen Strukturen zu erhhen. Die wichtigsten institutionellen Neuerungen sind:

    Die Entstehung eines gemeinsamen, strategisch ttigen hochschul-politischen Organs von Bund und Kantonen, die Schweizerische

    12 Nach der Einfhrung der Fachhochschulen konnte der Begriff Hochschulpolitik wegen Abgrenzungsproblemen zur neuen Fachhochschulpolitik nicht mehr verwendet werden; aus der bisherigen Hochschulpolitik wurde die Universittspolitik entsprechend aus der Hochschulkonferenz die Universittskonferenz.

  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 731

    Universittskonferenz (SUK);

    Die bertragung von Bundes- und Kantonskompetenzen an die SUK, die nun verpflichtende Entscheide treffen kann und ber eige-ne finanzielle Steuerungsmittel verfgt;

    Die SUK wird als gemeinsames hochschulpolitisches Organ von Bund und Kantonen mit drei Vertragswerken rechtlich umfassend abgesttzt,

    das Interkantonale Konkordat ber die universitre Koordi-nation vom 9. Dez. 1999 regelt die horizontale Zusammen-arbeit unter allen Universittskantonen,

    die bundesgesetzliche Grundlage des UFG verpflichtet den Bund zur Zusammenarbeit im Hochschulbereich und

    die Vereinbarung zwischen Bund und den Universitts-kantonen ber die Zusammenarbeit im universitren Hoch-schulbereich (Zusammenarbeitsvereinbarung) regelt die vertikale Zusammenarbeit;

    Eine Trennung von politisch-strategischer Fhrung im schweize-rischen Hochschulbereich (SUK) und einer operativen Fhrung (Rektorenkonferenz, CRUS), wobei die Rektorenkonferenz einige Verhandlungsgegenstnde vorbereitet und ber ein Antragsrecht verfgt;

    Die Schaffung weiterer Organe im Bereich Qualittssicherung und Akkreditierung.

    Die bertragung rechtssetzender Kompetenzen an ein gemeinsames Or-gan war ein Novum im kooperativen Fderalismus der Schweiz (Bun-desrat 1998). Dies implizierte eine formelle bertragung von Eigentums-rechten der Kantone und des Bundes an die SUK. Fr den Schweizer Fderalismus war dies ein grosser Schritt, nicht so sehr, weil der Bund nun weitergehend und ganz formal in die Hochschulpolitik eingebunden wurde, sondern weil die Kantone sich bereit zeigten, einen Teil ihrer Au-tonomie in der Hochschulpolitik an ein kollektives Organ zu bertragen. Die bisherige informelle Einigungspolitik zwischen Bund und Kantonen hatte damit ein Ende.

    1.

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  • 732 Thomas Griessen und Dietmar Braun

    Die SUK hat nun das Recht, Rahmenordnungen ber Studienrichtzeiten, die Anerkennung von Studienleistungen sowie -abschlssen zu erlassen. Aufgrund dieser Kompetenzen konnten die Akteure in der SUK verbind-liche Richtlinien fr die Umsetzung der Bologna-Reform beschliessen, was frher nicht mglich gewesen wre. Fr bindende Entscheide bedarf es einer Zweidrittelmehrheit aller Teilnehmer13 und einer qualifizierten Mehrheit der Kantone14. Die gleiche qualifizierte Mehrheit gilt fr die An-erkennung von wissenschaftlichen Institutionen und Studiengngen, fr Richtlinien zur Qualittssicherung in Forschung und Lehre sowie fr den Transfer von Wissen in die Gesellschaft. Eine einfache Mehrheit dagegen reicht, allerdings unter Zustimmung jedes finanzierenden Akteurs, fr so genannte projektgebundene Betrge, die fr unterschiedliche Zusammen-arbeitsprojekte an den Hochschulen ausgegeben werden knnen. Die SUK hat hierfr vom Bund ein Budget erhalten, das sie nach eigenem Gutdn-ken verwenden kann (die Kantone beteiligen sich in der Regel mit 50% der Projektkosten an den beschlossenen Beitrgen).

    Mit der SUK, als dem politisch-strategischen Organ, arbeitet die Rek-torenkonferenz (CRUS) zusammen, die politische Entscheide auf der aka-demischen Ebene umsetzt, aber auch die Planung vorbereitet und als Ini-tiatorin von Projekten dienen soll. So ist der CRUS von der SUK explizit die Aufgabe bertragen worden, die Bolognareform in den Hochschulen umzusetzen. Die CRUS behlt relativen Freiraum in der Ausfhrung sol-cher grossen Richtlinien.

    (2) Mit der Verabschiedung der neuen Bildungsverfassung (zehn an-gepasste Verfassungsartikel) im Jahre 2006 wird der Bund als unverzicht-barer Partner in der Bildungs- und Hochschulpolitik besttigt sowie die sich bereits herausgebildeten Ziele eines nationalen Bildungsraumes und der mehr oder weniger erfolgreich praktizierten Koordinationspflicht im Hochschulbereich in der Verfassung festgeschrieben. Darber hinaus kom-men im Bildungs- (Art. 61a BV) und Hochschulartikel (Art. 63a BV) wich-tige Elemente fr die zuknftige Zusammenarbeitspraxis hinzu: Erstens wird die fr den Bund bisher freiwillige Mitfinanzierung der Hochschulen in eine Mitfinanzierungspflicht umgemnzt (Art. 63a Abs. 2) dabei sind

    13 Der Bund erhlt nicht wie in Deutschland ebenso viele Stimmen wie die Kantone zu-sammen, besitzt aber Vetomacht, weil seine Zustimmung fr das Zustandekommen jedes Entscheids grundstzlich erforderlich ist. 14 Es findet eine Gewichtung an Stimmen fr jeden Kanton anhand der Zahl der Studen-tInnen statt. Damit soll verhindert werden, dass die Kantone mit den grsseren Universi-tten berstimmt werden konnten.

  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 733

    die kantonalen Universitten wie auch die kantonalen Fachhochschulen gemeint. Zweitens ist im Hochschulartikel von der gemeinsamen Aufgabe von Bund und Kantonen bei der Hochschulkoordination die Rede, ohne zwischen Hochschulkantonen und Nicht-Hochschulkantonen zu unter-scheiden (Art. 63a Abs. 3). Aufgrund dieser Bestimmung verlangte die EDK eine Beteiligung aller Kantone bei einer nun vorgesehenen Neustruk-turierung der SUK. Zudem werden, drittens, allgemeinere Ziele wie die hohe Qualitt und die Durchlssigkeit im Bildungsraum Schweiz festge-halten (Art. 61a Abs. 1). Denn trotz der strkeren Binnendifferenzierung, die mit dem Aufbau der Fachhochschulen im schweizerischen Hochschul-bereich stattgefunden hat, bleibt man bestrebt, den Hochschulbereich als interdependentes System mit einheitlichem Regelungsbedarf zu sehen.

    Daraus ergeben sich fr die Akteure im Hochschulbereich neue Ver-pflichtungen, in einigen zentralen Eckwerten Einheitlichkeit herzustellen (WBK-N 2005). Die neue Bildungsverfassung enthlt fr den Hochschul-bereich (Art. 63a Abs. 5) entsprechende Bestimmungen, in welchen die zu harmonisierenden Punkte genannt werden. Viel wichtiger als die Eckwerte selbst ist aber folgende Bestimmung: Wenn in den genannten Punkten oder Zielen keine Einigung zwischen Bund und Kantonen zustande komme, kann der Bund diese Eckwerte regeln. Der Bund hat mit der Bildungs-verfasssung eine subsidire Regelungskompetenz in Kooperationsberei-chen der Hochschulpolitik erhalten. Was bedeutet das?

    Diese Klausel erlaubt es dem Bund, allgemeinverbindliche Vorschriften ber Studienstufen und deren bergnge, ber die Weiterbildung und ber die Anerkennung von Institutionen und Abschlssen (Art. 63a Abs. 5 BV) zu erlassen, falls in der heutigen SUK oder einer knftigen Hoch-schulkonferenz keine Einigung zustande kme. Damit hat die Schweiz ei-nen Mechanismus eingefhrt, der helfen kann, Politikverflechtungsfallen zu vermeiden, indem starke Einigungszwnge hergestellt werden ber den Aushandlungsprozessen steht dann der Schatten der Bundeslsung.

    In hnlicher Weise wird auch die Selbstkoordination unter den Kanto-nen, also die interkantonale Zusammenarbeit verbindlicher gestaltet. Eine Bestimmung die im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) in die Verfas-sung gekommen ist, Art. 48 Abs. 1 Bst. b BV, sieht vor, dass der Bund in einigen Bereichen darunter die Hochschulen auf Antrag interessierter Kantone bestehende interkantonale Vertrge als allgemeinverbindlich fr alle Kantone erklren oder einzelne Kantone zur Beteiligung an diesen Vertrgen verpflichten kann. Im Hochschulbereich haben sich somit seit

  • 734 Thomas Griessen und Dietmar Braun

    2006 die Bedingungen bei der Aushandlung und der Ratifizierung interkan-tonaler Vereinbarungen gendert relevant etwa fr die Vereinbarungen ber interkantonale Beitrge an die Hochschulen (Interkant. Universitts-vereinbarung, IUV; Interkant. Fachhochschulvereinbarung, FHV). Die entsprechenden Regeln sind in den Artikeln 10 bis 17 des Bundesgesetzes ber den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG, SR 613.2) festgehalten.

    (3) Schliesslich bedeutet die dritte Reformetappe, der Entwurf des Hochschulfrderungs- und -koordinationsgesetzes (Entwurf HFKG), einen weiteren Schritt hin zu einer einheitlicheren Steuerung der gesamten Hoch-schulpolitik, da dem neuerlich umgewandelten hochschulpolitischen Koordinationsorgan Schweizerische Hochschulkonferenz (SHK) die Koordination aller Hochschularten (ETH, kantonale Universitten, Fach- und Pdagogische Hochschulen) aus einer Hand bertragen werden soll. Damit wird zum ersten Mal tatschlich ein einheitlicher Bildungsraum (als Hochschulraum) auf der Governance-Ebene geschaffen. Ausserdem wird die neue SHK nun auch in Bezug auf die Beteiligung gesamtschweize-risch, weil, wie im Verfassungsartikel vorgesehen, alle Kantone an der SHK beteiligt sein werden. Die Beteiligung erfolgt neu in zwei Kammern, in einem Hochschulrat, der im Wesentlichen wie die bisherige SUK zusammengesetzt ist, und einer Plenarversammlung, in der die ande-ren Kantone hinzutreten. Hier werden die gesamten Finanzierungsfragen des Hochschulsystems behandelt (auch die Nicht-Hochschulkantone sind ja durch Konkordate an der Finanzierung der Hochschulen anhand von Studentenbeitrgen beteiligt). Die Finanzierungsfragen werden damit im Unterschied zur bestehenden Situation, in der der Bund alleine ber seine Finanzierungsleistungen entscheidet, in ein Verflechtungssystem einge-bunden. Wie funktioniert dieses System?

    Es ist beabsichtigt, dass Bund und Kantone gemeinsam das Gesamtfi-nanzierungsvolumen anhand von Referenzkosten festlegen.15 Die Grundla-ge hierzu sind die Finanzplanungen aller Hochschulen, einschliesslich der Eidgenssischen Technischen Hochschulen (ETH). Letztere aber erhalten ihre Beitrge nicht ber das HFKG, sondern weiterhin ber die Verfahren im eigenen ETH-Gesetz. Die Finanzierung und die Bemessung der Bundes-beitrge betreffen somit kantonale Universitten und Fachhochschulen. Im

    15 Dieses Modell war in der vorberatenden Parlamentskommission umstritten, die Mehrheit jedoch will die Bestimmungen wie vom Bundesrat vorgeschlagen beschliessen: Es bleibt abzuwarten, ob beide Parlamentskammern dieser Empfehlung folgen (vgl. Bericht zuhan-den der WBK-S ber die geleisteten Arbeiten vom 1. April 2010, Subkommission HFKG der stndertlichen Kommission fr Wissenschaft, Bildung und Kultur).

  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 735

    HFKG wird festgehalten, dass sich der Bund zu einem festen Beitragssatz an deren Gesamtkosten beteiligt (20% fr Universitten und 30% fr die Fachhochschulen). Die Entscheidung ber den Finanzrahmen wird dann in der Plenarversammlung gefllt von Bund und allen Kantonen gemein-sam , wobei eine Zweidrittelmehrheit und die Zustimmung des Bundes ntig ist. Die weiteren Bestimmungen ber die Zusammenarbeit (Planung, Aufgabenteilung) betreffen auch die ETHs und fr alle Hochschularten gelten die strukturellen Regelungen des Hochschulbereichs (Qualittssi-cherung, Akkreditierung, Diplome).

    Zustzlich tritt neu der Verflechtungstatbestand einer Aufgabenteilung in kostenintensiven Bereichen der Hochschulen hinzu, der im Hochschul-rat (Hochschulkantone) behandelt werden soll. Sollte man sich hier nicht einigen knnen, msste das Bundesparlament eine Aufgabenteilung, be-ziehungsweise mindestens den Teil, den der Bund dabei spielen soll, fest-legen. Sollte es keine Einigung bei den Referenzkosten fr die Hochschul-finanzierung geben, wrde ganz einfach die Situation entstehen, dass der Bund seine Beitrge nicht entrichten wrde. Damit wird also wieder ein starker Einigungsdruck auf die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen ausgebt.

    Die folgende Tabelle fasst die vernderten Verflechtungsverhltnisse in der Hochschulpolitik zusammen.

    Fazit

    Hat sich nun, so lsst sich abschliessend fragen, der deutsche Fderalismus von einer fderalen Governance-Struktur, die den Gesetzen der Politik-verflechtungsfalle unterliegt, hin zu einer entflochtenen, mglicherweise durch Fragmentierung und Nicht-Koordination geprgten Struktur entwi-ckelt? Und unterliegt heute der Schweizer Fderalismus in der Hochschul-politik der Politikverflechtungsfalle?

    Nach der Fderalismusreform im Jahre 2006 verfgen die deutschen Bundeslnder formal gesehen ber mehr Eigenstndigkeit bei der Steu-erung der Hochschulen, das heisst, die Rolle der Lnder in der Hoch-schulpolitik wurde gestrkt. Trotzdem zeigt sich, dass die Mglichkeiten autonomen Handelns der Bundeslnder relativ beschrnkt bleiben und Ver-flechtung nach wie vor eine wichtige Rolle spielt.

    In Bezug auf die Organisation, Strategie und Finanzierung der

  • 736 Thomas Griessen und Dietmar Braun

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  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 737

    Hochschulen knnten die Lnder in der Gesetzgebung tatschlich relativ selbstndig agieren. Sie werden hier aber durch die erweiterte Autonomie der Hochschulen (Stichwort New Public Management) in ihren direkten Einflussmglichkeiten stark eingeschrnkt. In den meisten Fllen geht es nur noch darum, die ordnungspolitischen (dazu zhlen auch Evaluations- und Akkreditierungsmechanismen) und strategischen Voraussetzungen fr erfolgreiches strategisches Handeln der Universitten zu schaffen.

    Gerade ordnungspolitische Fragen lassen sich im weiterhin unita-risch geprgten Deutschland kaum im Alleingang entscheiden. In den meisten Fllen werden diese zum Thema in der KMK gemacht, um gemeinsame Regelungen zu finden. Zumindest Empfehlungen knnen so den Spielraum der Lnder in der Ordnungspolitik ein-schrnken.

    Strategische Hochschulpolitik mit Blick auf die Steigerung der Lei-stungsfhigkeit von Hochschulen ist zudem in die Gemeinschafts-aufgaben mit dem Bund eingebunden (Art. 91b GG). Dies macht Lnderinitiativen nicht unmglich. Aber die Hochschulpolitik wird hier berwiegend ber die gemeinsamen Vereinbarungen in der GWK gesteuert werden und wird damit wieder zur Verbundpolitik zumal die grossen Initiativen im Sinne der Vorhaben der Wissen-schaft an Hochschulen (nach Art. 91b Satz 1 Nr. 2 GG) von allen Lndern mitgetragen werden mssen. Der Bund ist weiter massge-blich an der Hochschulentwicklung ber Gemeinschaftsaufgaben beteiligt und dies in institutionalisierten Zusammenhngen (GWK; Steuerungsausschuss und Ministerkonferenzen; Wissenschafts-rat), die nach wie vor erhebliche Entscheidungshrden aufbauen.

    Daraus lsst sich folgern, dass die neu gewonnen Kompetenzen der Ln-der durch die Autonomisierung der Hochschulen, durch die Einbindung in die horizontale Koordination und durch die fortbestehende vertikale Ver-flechtung in der strategischen Hochschulpolitik stark relativiert sind. Die Gefahr einer Fragmentierung und Nicht-Koordination, die durch Entflech-tung entstehen kann, ist so kaum gegeben.

    Aber auch die Gefahr fortdauernder Entscheidungsblockaden, die durch die Verflechtungsverhltnisse prinzipiell bestehen kann, scheint unter den heutigen Kontextbedingungen kaum virulent zu werden. Drei Faktoren lassen sich hier nennen:

  • 738 Thomas Griessen und Dietmar Braun

    Erstens, die funktionalen Herausforderungen und Zwnge, die im Hochschulbereich auch weiterhin bestehen (finanzielle Abhn-gigkeiten der Gliedstaaten vom Bund, Fortfhrung europisierter Hochschulpolitik wie z.B. Bologna-Reform usw.), erlauben eine kooperative Interaktionsorientierung und verschaffen unilateralen Strategien wenig Erfolg. Das ist allen fderalen Akteuren bewusst.

    Zweitens, hat sich das politische Steuerungssystem nicht nur in Deutschland, sondern auch in der Schweiz nach den Leitbildern des New Public Management gewandelt. Dies bedeutet eine Strkung der Eigenstndigkeit der Hochschulen und ein Interesse der poli-tischen Akteure, sich auf die Schaffung von gnstigen Bedingungen fr die Hochschulen zu fokussieren. Die reine Koordination von Re-gulierungen reduziert aber allgemein die Konfliktintensitt in Ver-handlungen.

    Drittens, akzeptieren die deutschen Bundeslnder immer mehr in der Schweiz war dies ohnehin unbestritten , dass der Wettbewerb der Hochschulen untereinander gefrdert werden sollte. Damit ist auch im unitarischen Deutschland eine Differenzierung in der Leistungsfhigkeit der Hochschulen politisch hoffhig geworden, womit Forderungen nach Gleichbehandlung, Gleichverteilung von Ressourcen usw. weniger Rckhalt finden. Verteilungskonflikte wegen Ungleichbehandlung der Hochschulen werden damit weni-ger virulent, was wiederum mehr Einigungsmglichkeiten in strate-gischen Fragen erffnet.

    Aufgrund dieser Handlungsbedingungen funktionaler und internationa-ler Druck, Autonomisierung der Hochschulen, Wettbewerbsdenken tre-ten Differenzen zwischen den fderalen Akteuren zurck und werden die Politikverflechtungssysteme in beiden Lndern entlastet.

    Verflechtung war auch im Schweizer System bereits angelegt. Bisher hatte die politische Kultur des informellen Aushandelns und die direkte Demokratie aber eine Verrechtlichung, wie sie fr Deutschland typisch ist, nicht zugelassen. Der eigentliche Wechsel besteht heute im Ausmass der Regulierung und Formalisierung der hochschulpolitischen fderalen Zusammenarbeit in der Schweiz.

    Die SUK und ebenso die geplante SHK wird zum Dreh- und Angel-punkt der gesamten Hochschulpolitik. Von der Konstruktion her ist man dabei noch weiter gegangen als in Deutschland: Die SHK ist ein Verflech-

  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 739

    tungssystem mit hohen Abstimmungshrden und damit einer inhrenten Tendenz zur Verflechtungsfalle. Gleichzeitig ist die Verpflichtungsfhig-keit aufgrund der rechtssetzenden Kompetenzen hoch und durch eigene Finanzen, die zur Finanzierung von Kooperationsprojekten an Hochschu-len eingesetzt werden, gibt der SHK auch Ressourcen in die Hand, die zur Verbesserung der Konkurrenzfhigkeit und zur berwindung von Struk-turproblemen an den Hochschulen genutzt werden kann. Dabei sind aber, anders als in Deutschland, wo der Bund im Rahmen der GWK mit seinen finanziellen Mitteln Anreize zur Kooperation ausben kann, keine gol-denen Zgel mglich. Mit dem neuen Regime wird in der Schweiz die Verflechtung auch bei Finanzierungsfragen verstrkt und formalisiert (Re-ferenzkostenmodell). Aus der bisherigen losen fderalen Kopplung in der Schweiz ist so eindeutig ein formalisiertes Verbundsystem geworden. Damit zeichnen sich mgliche Entscheidungsblockaden ab.

    Es gibt aber eine Reihe von Grnden, warum diese Entscheidungspa-thologien in der Schweiz nicht nur aufgrund der heute wirkenden Kon-textfaktoren, sondern auch aufgrund der spezifischen Governance-Struktur nicht zum Tragen kommen mssen:

    Zunchst einmal ist in der Schweiz die Realisierung eines nationalen Bildungsraumes und einer koordinierten Hochschulpolitik zum Verfas-sungsauftrag fr Bund und Kantone geworden. Dies geht weiter als die Verpflichtung der Akteure in Deutschland, lediglich an einer Gemein-schaftsaufgabe teilzunehmen. Damit bleibt den Akteuren in der Schweiz weniger Spielraum, sich gegen abzeichnende Einigungen zu stemmen. Das Ziel einer Durchlssigkeit der Bildungssysteme in der Schweiz treibt die Kantone auch zur horizontalen Koordination. Einen Konsens ber Koor-dination zu finden wird zum vordringlichen Ziel bei der Behandlung poli-tischer Probleme. Alle anderen Lsungen sollten Ausnahme bleiben sie knnten hohe Folgekosten haben (z.B. Ausbleiben von Bundesbeitrgen).

    Die Kantone haben dabei ausserdem eine subsidire Regelungskom-petenz des Bundes anerkannt, die in den Bereichen, in denen sie gilt, ebenfalls einen grossen Einigungszwang ausbt. Etwas hnliches gibt es in Deutschland nicht. Der Bund erhlt eine zentrale problemlsende Rol-le fr Entscheidungsblockaden: Er entscheidet in allen wichtigen struk-turellen Fragen der Hochschulen mit, sitzt den Versammlungen der SUK (alternierend mit den Kantonen) bzw. der neuen SHK (stndig) vor, besitzt ein Veto und kann einschreiten, wenn das System seinen Koordinations-pflichten nicht nachkommt.

  • 740 Thomas Griessen und Dietmar Braun

    Hinzu kommt schliesslich eine andere Grundstruktur des Schweizer Fderalismus, die wir am Anfang erwhnt haben: in Deutschland ist Ver-flechtung auch immer die Verflechtung von fderaler und Parteienarena. Der Parteienwettbewerb spielt hufig in die verschiedenen Politikbereiche hinein. Das hat sich etwa bei Fragen der Hochschulzulassung oder zu Studi-engebhren gezeigt. Der Wechsel von einer konsensorientierten Strategie, wie sie zur Zeit in der GWK vorzuliegen scheint, hin zu einer mehr partei-orientierten Wettbewerbsstrategie ist in Deutschland immer dann mglich, wenn Themen angeschnitten werden, bei denen sich die Parteiprferenzen stark unterscheiden. In der Schweiz spielt dagegen die Parteienpolitik ge-rade in der Hochschulpolitik kaum eine Rolle. Damit sind Blockaden nicht ausgeschlossen und vor allem in der Schweiz lange Verzgerungen von Entscheidungen. Aber die Diskussion wird sich an die fderalen Konflikt-felder halten und nicht zustzlich das Finden von Lsungen durch partei-politische Themen erschweren.

    Diese Punkte knnten zusammen genommen dazu beitragen, dass auch ein solches Zwangsverhandlungssystem wie es jetzt mit der SUK besteht bzw. mit der SHK bestehen wird, nicht unbedingt in die typischen Ent-scheidungspathologien der Politikverflechtungsfalle verfallen wird.

    Schlussfolgerungen

    Da der Schweizer Fderalismus ein formal verflochtenes Zwangsverhand-lungssystem errichtet hat und gleichzeitig der deutsche Fderalismus die Verflechtungspraxis nicht wirklich aufgegeben hat, haben sich die Gover-nance-Strukturen beider Lnder aneinander angenhert. Trotzdem scheint zur Zeit in beiden Lndern die Gefahr einer Politikverflechtungsfalle gering zu sein. Hierzu tragen gnstige Kontextfaktoren bei und in der Schweiz auch institutionelle Vorkehrungen, da bestimmte Komponenten des Ver-flechtungssystems (wie Verfassungsauftrag zum gemeinsamen Bildungs-raum und Kooperationspflicht oder die subsidiren Entscheidungskom-petenzen des Bundes) mgliche Entscheidungsblockaden durchbrechen helfen. In beiden Lndern wirkt der internationale Druck auf die Anpas-sung der Hochschulen konsensbildend. Unilaterale Strategien scheinen kaum mglich und kollektive Vereinbarungen scheinen fr alle fderalen Akteure erfolgversprechender zu sein als die Beibehaltung des Status Quo. Diese Kontextbedingungen knnen sich allerdings wieder wandeln. Dann knnte damit gerechnet werden, dass der deutsche Hochschulfderalismus

  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 741

    wieder in seine typischen Entscheidungspathologien verfllt, whrend sich beim Schweizer Fderalismus noch zeigen muss, ob die eingebauten Si-cherungssysteme in den Entscheidungsverfahren auch bei divergierenden Interessen stand halten: die Chancen hierfr stehen besser als in Deutsch-land.

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    Relations fdrales dans la politique de lducation suprieure en Allemagne et en Suisse : entre coopration obligatoire et immobilisme

    Dans cet article, les plus rcentes rformes de structures de coordination et les d-cisions collectives dAllemagne et de Suisse sont tudies en matire dducation suprieure. Depuis environ 20 ans, des dfis politiques et fonctionnels ont merg - comme par exemple, la connectivit croissante entre la politique nationale de ldu-cation suprieure et les dveloppements internationaux - qui ont mis sous pression les structures de la gouvernance des hautes coles. Les deux pays taient relativement mal prpars pour des rformes structurelles ; lAllemagne souffrait de la lourdeur de ses structures de dcision collective au niveau fdral, tandis que la Suisse avait de la peine coordonner Confdration et cantons. Les deux pays ont quand mme russi introduire, pendant ces dernires annes, des rformes de fonds en matire de gouver-nance fdrale. Larticle tudie, dans quelle mesure ces rformes ont-elles contribu surmonter les faiblesses de la coordination fdrale des deux pays. Il sera dmontr que lAllemagne, malgr des rformes comprhensives, tait peu capable de changer de cap, tandis que la Suisse, mme si un systme de coordination plus formel tait ta-bli - a instaur des mcanismes institutionnels qui pourraient empcher des blocages de dcisions dans le futur.

  • Hochschulfderalismus zwischen Kooperationszwang und Blockadegefahr 745

    Federal Relations in Higher Education Policy in Germany and Switzerland: Between Compulsory Cooperation and Immobilism

    This article analyses recent reforms of federal coordination and joint decision-making in the realm of higher education policy, both in Germany and Switzerland. During the last two decades several political and functional challenges such as the increased interlinkage between national education policy and international developments in the higher education sector have put pressure on existing governance structures in this domain. The two countries were hardly prepared to respond to structural reforms: Germany suffered from its immobile federal joint decision-making, whereas Switzer-land faced a constant struggle to co-ordinate federal and cantonal actors, especially in the higher education field. Nevertheless, the two federations succeeded during the last decade to implement fundamental constitutional reforms concerning federal deci-sion-making. In this article we analyse to what extent these reforms have contributed to overcome existing problems of federal collaboration in Germany and Switzerland. We will demonstrate that in Germany the admittedly encompassing reforms were not able to turn the tides in joint decision-making, while in the Swiss case, although more formalised joint decision-making has been installed, institutional precautions might help to avoid joint decision traps.

    Thomas Griessen ist Doktorand am Institut dEtudes Politiques et Internationales an der Universitt Lausanne und wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Geschftsstelle des Schwei-zerischen Nationalfonds.

    Korrespondenzadresse: Schweizerischer Nationalfonds, Wildhainweg 3, Postfach 8232, CH-3001 Bern, Schweiz. Tel.: +41 31 308 23 51; E-mail: tgriessen@snf.ch.

    Dietmar Braun ist Professor fr Vergleichende Politikwissenschaft Institut dtudes po-litiques et internationales (IEPI) an der Universitt Lausanne und Forschungsrat beim Schweizerischen Nationalfonds. Er hat ber Staatsttigkeit, Fderalismus, politische Theo-rie und Forschungspolitik publiziert.

    Korrespondenzadresse: Institute of Political and International Studies, University of Laus-anne, Btiment Anthropole, CH-1015 Lausanne, Switzerland. Tel.: +41 21 692 31 32; E-mail: Dietmar.Braun@unil.ch.

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