Die WTO -Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten?

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  • Die WTO -Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten?Author(s): Meinhard Hilf and Saskia HrmannSource: Archiv des Vlkerrechts, 43. Bd., 4. H. (Dezember 2005), pp. 397-465Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40800127 .Accessed: 16/06/2014 08:39

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  • Abhandlungen

    Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten?

    Dr. iur. Meinhard Hilf Professor fr ffentliches Recht, Europarecht und internationales

    Wirtschaftsrecht an der Bucerius Law School, Hamburg* Saskia Hrmann

    Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Bucerius Law School, Hamburg*

    Stellt die WTO eine Gefahr fr die Verwirklichung nationaler und inter- nationaler Menschenrechtsstandards1 dar? Diese Frage wird sowohl von vielen Entwicklungslndern und Least-Develop e d-Countries (LDCs), von Sonderorganisationen der UN, von NGOs, von Wissenschaftlern

    * In den Funoten werden u.a. folgende Zeitschriften zitiert: American Journal of Inter- national Law (A.J.I.L.), American Society of International Law Proceedings (Am. Society of Int'l L. Proceedings), American University International Law Review (Am. U. Int'l L. Rev.), American University Journal of International Law & Policy (Am. U. J. Int'l L. & Pol'y), Boston College Third World Law Journal (B. C. Third World L.J.), Boston University Inter- national Law Journal (B.U. Int'l L. J.), Columbia Journal of Enviromnental Law (Colum. J. Envtl. L.), Connecticut Journal of International Law (Conn. J. Int'l L.), Cornell Internatio- nal Law Journal (Cornell I.L.J.), Duke Law Journal (Duke L. J.), Florida Journal of Interna- tional Law (Fla. J. Int'l L.), Georgia Journal of International and Comparative Law (Ga. J. IntT. & Comp. L.), Harvard Enviromnental Law Review (Harv. Envt'l L. Rev.), Harvard Human Rights Journal (Harv. Hum. Rts. J.), Harvard International Law Journal (Harv. Int'l L. J.), Human Rights Quaterly (Hum. Rts. Q.), Indiana Law Journal (Ind. L. J.), Internatio- nal Law (Int'l Law), The Journal of the American Medical Association (J. Am. Medical As- sociation), Journal of World Intellectual Property (J.W.I. P.), Leiden Journal of International Law (Leiden J. Int'l L), Michigan Journal of International Law (Mich. J. Int'l L.), Michigan Law Review (Michigan L. Rev.), Minnesota Journal of Global Trade (Minn. J. Global Trade), New York University Environmental Law Review (NYU Enviromnental Law Review), Southern California Law Review (S. Cal. L. Rev.), University of Pennsylvania Journal of In- ternational Economic Law (U. Pa. J. Int'l Econ. L.), Virginia Journal of International Law (Va. J. Int'l L.) 1 Hierzu gehren u.a. die Allgemeine Erklrung der Menschenrechte vom 10.12.1948 (AEMR), UN GA Res. 217[III], der Internationale Pakt ber brgerliche und politische Rechte (IPbpR), BGBl. 1973 II, S. 1533 ff., und der Internationale Pakt ber wirtschaftliche soziale und kulturelle Rechte (IPwskR), BGBl. 1973 II, S. 1569 ff., beide jeweils vom 16.12.1966 sowie das bereinkommen ber die Rechte des Kindes vom 20.11.1989, BGBl. 1992 II, S. 121 ff.

    Archiv des Vlkerrechts, Bd. 43 (2005), S. 397-465 Mohr Siebeck - ISSN 0003-892-X

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  • 398 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    und sogar von einigen Industriestaaten nachdrcklich bejaht. Auf den ers- ten Blick scheint insoweit Einmtigkeit zwischen Parteien zu herrschen, die sich ansonsten eher nicht auf derselben Seite des Verhandlungstisches wiederfinden. Diese Harmonie lst sich bei nherem Hinsehen jedoch schnell auf, berufen sich die jeweiligen Gruppen doch auf verschiedene Sachverhalte und beklagen unterschiedliche Menschenrechtsgefhrdun- gen. Hinzu gesellen sich deutliche Stimmen aus Wissenschaft und Politik, die in der WTO nicht das Problem, sondern die Lsung sehen und ihr die Eigenschaft zuweisen, nachhaltig zur Verwirklichung von Menschenrech- ten beizutragen.

    War die WTO -Rechtsordnung zu Grndungszeiten noch in weiten Kreisen fr menschenrechtsneutral gehalten worden, so spaltet nunmehr gerade die Frage, welche Auswirkungen die WTO -Rechtsordnung auf die Verwirklichung von Menschenrechtsstandards hat, die Weltgemeinschaft. Die WTO ist die einzige internationale Organisation, der es bislang ge- lungen ist, in relativ kurzer Zeit tiefe Emotionen zu wecken. Es gibt kaum jemanden, der sich mit Fragen der Globalisierung befasst und gleichzeitig der WTO neutral gegenber steht. Whrend die einen die WTO zum Heilsbringer fr internationale Menschenrechte emporheben, ist sie fr die anderen der personifizierte Dmon, der imstande ist, selbst das in ei- nigen Entwicklungslndern sprlich vorhandene nationale Menschen- rechtsniveau zunichte zu machen. Wie kommt es, dass eine einzelne internationale Organisation derart

    polarisiert? Die Antwort liegt auf der Hand: Die WTO besitzt aufgrund ihres verrechtlichten Streitbeilegungssystems2 sowie aufgrund der Aus- weitung des Anwendungsbereichs des Welthandelsrechts auch auf nicht- tarifre innerstaatliche Handelshemmnisse eine Rechtsmacht, die vor ihr keiner anderen internationalen Organisation zuteil wurde. Dieses Poten- tial kann sie sowohl zugunsten als auch zulasten von Menschenrechten nutzen: zugunsten, sofern menschenrechtliche Belange im Rahmen der WTO-Rechtsordnung Beachtung finden, zulasten, sofern sich der Primat der Wirtschaft gegenber kollidierenden Menschenrechten durchsetzt. Wie diese Rechtsmacht der WTO genutzt werden wird, ist derzeit nicht vollstndig geklrt. Verkompliziert wird die Situation dadurch, dass ein groer Teil der Kri-

    tik, die an der WTO aus unterschiedlichen Grnden gebt wird, fast im- mer auch unter der berschrift ,Versto gegen Menschenrechte* firmiert, sei es irgendeine Benachteiligung von Entwicklungslndern im Rahmen der WTO, die gleich als Versto gegen internationale Menschenrechte an-

    2 Jackson, The World Trading System, 2. Aufl., S. 85; Petersmann, The G ATT/WTO Dis- pute Settlement System, International Law, International Organisation and Dispute Settle- ment, 1997, S. 64.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 399

    geprangert wird, oder sei es die Nichtaufnahme von Arbeits- und Sozial- standards in die WTO -bereinkommen und damit die Gefahr eines race to the bottom", die vor allem von der EG und den USA als menschen- rechtswidrig kritisiert wird. Auf der Grundlage dieser Kritik lassen sich die Beteiligten in bezug auf die Frage, welche Rolle die WTO in ihrer ge- genwrtigen oder auch knftigen Gestalt bei der Durchsetzung von Men- schenrechtsstandards spielen soll, von bersteigerten Erwartungen leiten. Whrend von Seiten der Entwicklungslnder eine weitreichende Ent- wicklungsdimension" der WTO gefordert wird, wollen insbesondere die EG und die USA die WTO letztendlich durch eine Einbeziehung von Ar- beits- und Sozialstandards nach dem Vorbild der EG als eine internatio- nale Integrationsordnung gestalten, die weit ber die eigentlichen Han- delsfragen hinausgreift. Diese bersteigerten Erwartungen an die WTO erschweren eine Erfassung ihres wirklichen Potentials und fhren zu vielen Missverstndnissen. Insoweit berrascht es nicht, dass trotz zahl- reicher Verffentlichungen zu der Thematik der Menschenrechte immer noch in weiten Teilen ungeklrt ist, in welchem Umfang die gegenwrtige WTO -Rechtsordnung die Verwirklichung nationaler und internationaler Menschenrechtsstandards tatschlich gefhrdet. Dieser Beitrag untersucht, wie gro das Gefhrdungspotential im Hin-

    blick auf die Verwirklichung nationaler und internationaler Menschen- rechtsstandards tatschlich ist (hierzu A.). Um die mgliche Rolle der WTO im Rahmen der Durchsetzung internationaler Menschenrechtsstan- dards klarer fassen zu knnen, wird darber hinausgehend errtert werden, wie und in welchem Umfang die WTO das Potential besitzt, im Rahmen der ihr zugewiesenen Kompetenzen zur Frderung von Menschenrechten beizutragen und wie dieses Potential erhht werden kann (hierzu B.). Auf der Grundlage der erzielten Ergebnisse wird das Verhltnis von WTO und Menschenrechten eine abschlieende Einschtzung erfahren (C.).

    A. Gefhrdungspotential der WTO-Rechtsordnung

    Das tatschliche Gefhrdungspotential der WTO-Rechtsordnung ergibt sich vor allem aus der Beantwortung der Frage, ob Kollisionen zwischen WTO -Rechts Verpflichtungen und menschenrechtlichen Belangen inner- halb der WTO-Rechtsordnung aufgelst werden knnen und auch wer- den. Von entscheidender Bedeutung sind daher die rechtlichen und poli- tischen Bindungen, denen die WTO im Hinblick auf Menschenrechte unterliegt, und die Spielrume, die die WTO-Rechtsordnung fr die Be- rcksichtigung derartiger menschenrechtlicher Belange erffnet. Vorran- gig sollen daher die Mglichkeiten der Bercksichtigung von Menschen- rechten in der WTO-Rechtsordnung thematisiert werden.

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  • 400 Meinhard Hilf xana Saskia Hrmann

    Die Gefahren im Zusammenhang mit den Auswirkungen der WTO- Rechtsordnung auf die Verwirklichung von Menschenrechten lassen sich grob unterteilen in solche, die sich auf den in einzelnen WTO -Mitglie- dern erreichten nationalen Menschenrechtsstandard beziehen (hierzu I.) und solche, die die Verwirklichung internationaler Menschenrechte zum Gegenstand haben (hierzu II).

    I. Ausreichende Mglichkeiten zur Bercksichtigung innerstaatlich verbrgter Menschenrechte?

    Eine unmittelbare rechtliche Bindung der WTO an Menschenrechte, wie sie - zumindest auf dem Papier - wohl in den Verfassungen der meisten WTO -Mitglieder verankert sind, ist ausgeschlossen. Sie ist eine vlker- rechtliche Organisation. Dennoch ist ihr Handeln nicht frei von diesen verfassungsrechtlichen Bindungen. Zu unterscheiden ist hier zwischen der Frage einer Bercksichtigung von innerstaatlich verbrgten Men- schenrechten bei Abschluss der WTO -bereinkommen (hierzu 1.) einer- seits und den Bercksichtigungsmglichkeiten in den politischen Or- ganen der WTO (hierzu 2.) und in den Streitbeilegungsorganen der WTO (hierzu 3.) andererseits.

    1. Bercksichtigung von nationalen Menschenrechten bei Abschluss der WTO -bereinkommen

    Im Rahmen der Aushandlung und dem Abschluss vlkerrechtlicher Ver- einbarungen unterliegen die Staaten ihren innerstaatlichen Bindungen. Zu diesen zhlt in rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsstaaten wie Deutschland die Wahrung der grundlegenden Strukturen der deutschen Verfassungsordnung, die durch bertragungsakte nicht ausgehhlt wer- den drfen.3 Im Hinblick auf die im Grundgesetz verankerten Menschen- rechte bedeutet dies, dass ein dem Grundgesetz im wesentlichen ver- gleichbaren Schutz gewhrleistet sein muss.4 Dem wird entsprochen, wenn eine dem Entwicklungsstand der internationalen Organisation ent-

    3 BVerfGE 37, S.271 (279); BVerfGE 58, S. 1 (40); BVerfGE 73, S.339 (375 f.); vgl. Hilf, Treaty-Making and Application of Treaties in International Trade Law: The Case of Ger- many, in ders. /Petersmann (Hrsg.), National Constitutions and International Economic Law, 1993, S. 21 1 (214); ders., Die Konstitutionalisierung der Welthandelsordnung: Struktur, Institutionen und Verfahren, in: Berichte der deutschen Gesellschaft fr Vlkerrecht 40 (2003), S. 257 (264); Hbe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souvernitt und Interde- pendent 1998, S. 144; Hrmann, 3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der WTO, in Hilf/ Oeter, WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, S. 37 ff. 4 BVerfG, DVB1. 2001, S. 1 130 Rn. 18 ; BVerfGE 102, S. 147 Rn. 56 it.; BVertGE 89, S. 155 (174 f.).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 401

    sprechende Ausgestaltung der menschenrechtlichen Prinzipien gewhr- leistet ist.5 Dadurch wird aber nur ein Mindeststandard, jedoch kein mit dem Grundgesetz deckungsgleicher Menschenrechtsschutz garantiert.6 In hnlich lautender Weise sind die US-amerikanischen Verfassungsorga- ne im Rahmen der Regelung auswrtiger Angelegenheiten an ihre Verfas- sung und die darin festgelegten Menschenrechte gebunden: So darf durch einen vlkerrechtlichen Vertrag kein US-Brger seiner verfassungsmig verbrgten Rechte, wie sie in der Bill of Rights verankert sind, beraubt werden.7 Auch hierbei handelt es sich aber nur um die Garantie eines Min- deststandards an Menschenrechtsschutz. Aus diesen Bindungen an die grundlegenden Strukturen der nationalen

    Verfassungen kann jedoch der Schluss gezogen werden, dass die ausge- handelten und mit Ratifizierung der WTO -bereinkommen eingegange- nen Verpflichtungen nicht generell im Widerspruch zum Wesensgehalt in- nerstaatlich verankerter Menschenrechte stehen knnen. Wrde man der- artiges behaupten, hiee dies, einer Vielzahl von WTO -Mitgliedern zu unterstellen, beim Abschluss der WTO-bereinkommen auerhalb ihrer verfassungsrechtlichen Spielrume gehandelt zu haben. Ein derartiges Szenario ist, gerade weil es sich bei diesen Mitgliedern um rechtsstaatlich- demokratische Verfassungsstaaten handelt, nicht vorstellbar.

    2. Bercksichtigung von nationalen Menschenrechten in den politischen Organen der WTO

    Doch die Wirkung nationaler Menschenrechtsstandards macht bei der a priori-Ausgestaltung der WTO -Verpflichtungen nicht Halt. Die natio- nalen Menschenrechte knnen darber hinaus ber die Vertreter der ver- fassungsrechtlich gebundenen WTO-Mitglieder in die politischen Orga- ne und Gremien der WTO hineingetragen werden. Begnstigt wird diese Form der Rckbindung des Handelns der WTO an die nationalen Verfas- sungswerte durch den der WTO eigentmlichen Charakter einer mem- ber-driven organization8. So kommen dem WTO -Sekretariat nur sehr eingeschrnkte handelspolitische Kompetenzen zu. In den entscheiden- den Organen, der Ministerkonferenz und dem Allgemeinen Rat, sitzen stndige Vertreter aller WTO-Mitglieder. Dadurch ist das Handeln der

    5 /fo^e, Fn. 3, S. 154 f. 6 BVerfG, DOV 2000, S. 957 (958) (T. Port). ' Reid v. Covert, 357 U.S., 1 (1957); vgl. auch Perez v. Brownell, 356 U.S. 44, 58 (1958): The restrictions confining Congress in the exercise of any of the powers expressly delegated to it in the Constitution apply with equal vigor when that body seeks to regulate our rela- tions with other nations".

    8 Vgl. die Selbstbeschreibung der WTO in dies., Understanding the WTO, 2003, S. 100: (...) the WTO is a member-driven, consensus-based organization."

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  • 402 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    WTO eng am politischen Willen ihrer Mitglieder orientiert.9 Verstrkt wird die Mglichkeit einer Ausrichtung des Handels der WTO im Ein- klang mit nationalen Menschenrechten durch das Konsensus-Verfahren, das grundstzlich fr die Entscheidungsfindung in den Organen der WTO gilt. Eine verbindliche Entscheidungsfindung gegen den erklrten Willen eines WTO-Mitglieds ist damit in der Regel nicht mglich.10 Wie stark menschenrechtliche Belange innerhalb der WTO in den politi-

    schen Entscheidungsgremien Gehr finden, hngt damit mageblich vom Willen ihrer Mitglieder ab. Wenn es Handelsexperten, deren Augenmerk von vornherein vorrangig auf (auen)handelspolitischen Erwgungen liegt, von nationaler Seite aus ermglicht wird, ungehindert von inner- staatlichen Kontrollmechanismen auf WTO -Ebene das Primat der Wirt- schaft zu verfolgen, werden menschenrechtliche Belange auf WTO-Ebene in den politischen Gremien kaum Bercksichtigung finden. In den poli- tischen Organen der WTO hngt die Bercksichtigung menschenrecht- licher Belange vor allem von den Weisungen der nationalen Regierungen ab. Wird eine strkere Bercksichtigung nationaler menschenrechtlicher Belange fr diese Gremien gefordert, sind Ansprechpartner damit in erster Linie die Regierungs Vertreter in den jeweiligen Staaten oder die diese kon- trollierenden Parlamente, nicht aber die WTO selbst. Das Gefhrdungs- potential in den politischen Organen der WTO ist somit eher als gering einzuschtzen und wird sich nicht verwirklichen, solange die nationalen Parlamente und die heimische Zivilgesellschaft ausreichenden Einfluss auf die nationalen Regierungsvertreter ausben.

    3. Hauptgefahrenquelle fr das nationale Menschenrechtsniveau: Die Streitbeilegungsorgane der WTO

    In den Streitschlichtungsverfahren der WTO knnen nationale Men- schenrechte demgegenber keine unmittelbare Bercksichtigung finden. Die Panel und der Appellate Body besitzen keine Kompetenz, nationale Menschenrechte der Streitparteien zu bercksichtigen. Der Dispute Settlement Body (DSB), der die Berichte der beiden vorgenannten Orga- ne annehmen muss, damit diese Rechtswirkungen entfalten knnen, ist zwar ein aus den Vertretern aller WTO -Mitglieder zusammengesetztes politisches Organ, so dass auf den ersten Blick eine mittelbare politische Bindungswirkung ber die durch nationales Recht gebundenen Vertreter der WTO -Mitglieder mglich erscheint. Diese Mglichkeit wird jedoch durch das Entscheidungsverfahren des DSB zunichte gemacht: Die An-

    9 Jackson, J.I.E.L. 4 (2001), S. 67 (72); Tietje, Die institutionelle Ordnung der WTO, in: Prie/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, A.III. Rn. 34. 10 Vgl. Art. IX:1 WTO -bereinkommen.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten* 403

    nhme der Panel- und Appellate Body-Berichte erfolgt nicht nach dem Konsensus-Verfahren, sondern es gilt das Prinzip des sog. .umgekehrten Konsensus'.11 D.h. Panel- und Appellate Body-Berichte gelten als ver- bindlich angenommen, wenn sich nicht alle bei einer Sitzung anwesenden DSB-Mitglieder geschlossen gegen eine Annahme aussprechen. Der poli- tische Wille einzelner, ja selbst der Mehrheit der WTO-Mitglieder ist da- mit ohne Belang. Sehen folglich Streitparteien durch eine Entscheidung eines Panel oder des Appellate Body beispielsweise ihre nationalen Ge- sundheitsstandards als gefhrdet oder verletzt an, haben sie kaum eine Chance, die Annahme der jeweiligen Berichte durch den DSB zu ver- hindern.

    Gerade der gerichtshnliche Streitschlichtungsmechanismus der WTO stellt daher eine Gefahrenquelle fr die Verwirklichung von mit der Auenhandelsfreiheit oder dem geistigem Eigentum kollidierenden, na- tionalen Menschenrechten im Anwendungsbereich des WTO -Rechts dar. Halten die Streitbeilegungsorgane der WTO es nicht fr gerechtfertigt, dass WTO-Mitglieder ihre WTO -Rechtsverpflichtungen zugunsten menschenrechtlicher Belange wie Leben oder Gesundheit einschrnken, ist jedes WTO-Mitglied, das Adressat einer DSB -Entscheidung ist, vl- kerrechtlich verpflichtet, auf nationaler Ebene der Auenhandelsfreiheit oder dem geistigen Eigentum - also Belangen, die durch die WTO- Rechtsverpflichtungen abgesichert werden - den Vorrang vor kollidieren- den nationalen Menschenrechten zu gewhren. Nicht zu bersehen ist, dass starke vlkerrechtliche Bindungen damit

    zwangslufig zu einer rechtlichen Bindung der Politik in diesem Bereich fhren. Je strker die Streitbeilegungsorgane der WTO diesen Gestal- tungsspielraum der nationalen Organe nachprfen und die Wertung der nationalen Organe durch ihre eigene ersetzen, desto geringer wird der in- nerstaatliche politische Handlungsspielraum fr die WTO-Mitglieder im Bereich des Auenhandelsrechts und des geistigen Eigentums. Shen gleichzeitig die Streitbeilegungsorgane es als ihre Aufgabe an, vor allem die Durchsetzung der WTO -Rechtsverpflichtungen sicherzustellen, htten kollidierende Menschenrechte das Nachsehen. Eine Gefahr, dass im An- wendungsbereich des WTO -Rechts den wirtschaftlichen Menschenrech- ten, denen in den meisten mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen - wenn berhaupt - nur ein geringer Schutz eingerumt wird, der Vorrang vor ei- nem elementaren Menschenrecht wie demjenigen auf Gesundheit gegeben werden muss, ist hier somit gegeben.

    11 Art. 16.4 S. 1 DSU fr die Annahme der Panelberichte; Art. 17.14 DSU fr die An- nahme von Berichten des Appellate Body.

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  • 404 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    Inwieweit sich diese Gefahr tatschlich in der Verletzung nationaler menschenrechtlicher Belange realisieren wird, hngt unter Zugrunde- legung dieser berlegungen entscheidend von drei Faktoren ab:

    1. Dem Spielraum, den die WTO -bereinkommen den WTO-Mitglie- dern lassen, um innerstaatlichen Menschenrechten den Vorrang gegen- ber Belangen zu geben, wie sie in den WTO -Rechts Verpflichtungen zum Ausdruck kommen.

    2. Den Kontrollkompetenzen der Streitbeilegungsorgane bei der ber- prfung von zulasten von WTO -Verpflichtungen getroffenen Ent- scheidungen nationaler Organe. Denn die Streitbeilegungsorgane der WTO haben zwar keine Kompetenz, nationale Menschenrechte in ih- ren Erwgungen zu bercksichtigen, sie knnen ihre Prfungskompe- tenz jedoch so zurcknehmen, dass den nationalen Organen ein ausrei- chender Spielraum fr eigene Wertungen verbleibt, so dass die Kompe- tenz, entstehende Kollisionen menschenrechtskonform aufzulsen, vorrangig bei den WTO -Mitgliedern verbleibt.

    3. Den Bercksichtigungsmglichkeiten internationaler Menschenrechte auf WTO -Ebene. Sind die Streitbeilegungsorgane im Rahmen ihrer Kontrolle der den WTO -Mitgliedern gewhrten Spielrume an inter- nationale Menschenrechte gebunden, knnten diese die fehlende recht- liche Bindung an nationale Menschenrechte zu einem gewissen Teil ersetzen, so dass ebenfalls eine menschenrechtskonforme Auflsung entstehender Konflikte zwischen WTO -Rechtsverpflichtungen und Menschenrechten mglich wre.

    Diese Problematik wird insbesondere im Bereich des Gesundheitsschut- zes relevant, wenn WTO-Mitglieder zum Schutz der Gesundheit der ei- genen Bevlkerung Importverbote fr gesundheitsgefhrdende oder -

    schdigende Produkte erlassen. Anhand dieses Beispiels sollen die beiden erstgenannten Faktoren nachfolgend untersucht werden. Zu dem genann- ten dritten Faktor wird unter II. Stellung genommen werden.

    a) Ausreichende Spielrume der WTO-bereinkommen zur Bercksichtigung des Menschenrechts auf Gesundheit?

    Wird den WTO -Mitgliedern im Anwendungsbereich des WTO -Rechts ausreichend Gestaltungsspielraum zum Schutz des Menschenrechts auf Gesundheit belassen? Die Art. I, III und XI GATT verpflichten die WTO-Mitglieder zur Meistbegnstigung und Inlnder(gleich)behand- lung. Sie verbieten grundstzlich einseitige Importverbote.12 Diese Ver-

    12 Ausf. Bender, 9. Gatt 1994, in Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, S. 167 Rn. 27 ff.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 405

    pflichtungen gelten jedoch nicht unbeschrnkt. Vielmehr gibt es inner- halb der WTO -Rechtsordnung Ausnahmeklauseln, die es den WTO- Mitgliedern erlauben, von ihren vlkerrechtlichen Verpflichtungen unter den WTO-bereinkommen abzuweichen. So erlaubt Art. XX GATT den WTO -Mitgliedern ausdrcklich in lit. b) Handelsbeschrnkungen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen zu ergreifen. Unstreitig werden hiervon Handelsbeschrnkungen erfasst, die zum Schutz des Lebens und der Gesundheit der eigenen Bevlkerung ergrif- fen werden, wie die genannten Importverbote fr gesundheitsgefhr- dende oder -schdigende Produkte. Fr gesundheitspolizeiliche Ma- nahmen formt das SPS-bereinkommen die allgemeinen Anforderun- gen des Art. XX GATT speziell aus.13 Das SPS-bereinkommen berechtigt die WTO -Mitgliedern, ein ange-

    messenes gesundheitspolizeiliches Schutzniveau nach eigenem Belieben festzulegen.14 Voraussetzung fr diesen Gestaltungsspielraum ist jedoch nach Art. 2.2 SPS, dass die gesundheitspolizeilichen Manahmen zum Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen notwendig sind, auf wissenschaftlichen Grundstzen beruhen und nicht ohne hinreichen- den wissenschaftlichen Nachweis beibehalten werden. Fr die Risikobe- wertung sollen sich die WTO -Mitglieder nach Art. 3.1 SPS auf internatio- nale Normen, Richtlinien und Empfehlungen sttzen. Ihnen bleibt es nach Art. 3.3 SPS jedoch freigestellt, ein gegenber internationalen Stan- dards hheres Schutzniveau zu whlen. Art. 5.1 bis 5.3 enthalten eine Rei- he von Faktoren, die im Rahmen der Risikobewertung Beachtung finden mssen, sofern ein WTO-Mitglied ein solches hheres Schutzniveau an- strebt.15 In Anhang A Ziff. 4 zum SPS-bereinkommen ist fr die Risiko- bewertung fr Gefahren, die von Nahrungsmitteln fr die menschliche Gesundheit herrhren festgelegt, dass lediglich die mglichen schdlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen nachgewiesen werden mssen. Nach Art. 2.2, 5.6 SPS darf die Manahme nicht handelsbeschrnkender

    als notwendig sein. Das Notwendigkeitserfordernis wird in einer Funote erlutert. Danach darf einem WTO-Mitglied keine andere, weniger han-

    13 Allgemein hierzu Gehring/Jessen, 21. Gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutz- rechtliche Manahmen, in Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthan- dels, 2005, S. 363 ff. 14 Vgl. den ersten Erwgungsgrund des SPS-bereinkommens sowie Ziff. 5 des Anhangs A zum SPS-bereinkommen; hierzu EC - Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26, 48/R, angenommen am 13.2.1998, paras. 165, 172; Australia - Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/AB/R, angenommen am 6.11.1998, para. 199. 15 Vgl. hierzu ausf. Makatsch, Gesundheitsschutz im Recht der Welthandelsorganisation (WTO), Die WTO und das SPS-bereinkommen im Lichte von Wissenschaft, Verrecht- lichung und Harmonisierung, 2004, S. 1 14 ff.

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  • 406 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    delsbeschrnkende gesundheitspolizeiliche Manahme unter vertretba- ren technischen und wirtschaftlichen Bedingungen zur Verfgung stehen, durch die sich das als angemessen erachtete Schutzniveau erreichen lsst. Schlielich mssen die WTO -Mitglieder nach Art. 5.5 i.V.m. Art. 2.3

    SPS sicherstellen, dass die handelsbeschrnkende Manahme keine will- krliche oder ungerechtfertigte Diskriminierung zwischen den Mitglie- dern bewirkt oder zu einer verschleierten Beschrnkung des interna- tionalen Handels fhrt. Derartige Auswirkungen knnen insbesondere willkrliche oder ungerechtfertigte Unterschiede im Schutzniveau fr un- terschiedliche aber vergleichbare Situationen, d.h. in bezug auf die Sub- stanz und die von ihr mglicherweise ausgehende Gesundheitsgefhr- dung, haben.16 Betrachtet man den Wortlaut des Art. XX lit. b) GATT und der Art. 2, 3

    und 5 des SPS-bereinkommens, wird den WTO -Mitgliedern ein gewis- ser Gestaltungsspielraum zum Schutz ihrer Bevlkerung vor gesundheit- lichen Gefahren gewhrt. Innerhalb dieses Gestaltungsspielraums sind sie jedoch verpflichtet, die Beschrnkung des Imports aufgrund gesundheitli- cher Gefahren wissenschaftlich und rechtlich nachvollziehbar zu begrn- den. Allein die Behauptung eines WTO -Mitglieds, ein Produkt sei ge- sundheitsgefhrdend, reicht nicht aus. Der politische Gestaltungsspiel- raum des nationalen Gesetzgebers wurde somit erheblich verrechtlicht.

    b) Zurckgenommene Kontrollkompetenzen der WTO -Streitbeilegungsorgane? Wie weit dieser nationale Gestaltungsspielraum tatschlich noch ist, hngt entscheidend von der Kontrolldichte der WTO -Streitbeilegungsorgane ab, die diese fr sich in Anspruch nehmen. Die Streitbeilegungsorgane der WTO haben bereits mehrfach Handelsbeschrnkungen, die zum Schutz der Gesundheit der eigenen Bevlkerung erlassen worden waren, fr WTO-rechtswidrig erklrt. Beispielsweise befand der Appellate Body ein Importverbot der EG fr hormonbehandeltes Fleisch als nicht vereinbar mit Art. 3.3 und 5.1 SPS, weil es weder auf internationale Standards noch auf eine angemessene Risikobewertung auf wissenschaftlicher Grundlage gesttzt worden war.17 Und auch ein restriktives Einfuhrverbot Japans gegenber den USA fr pfel aus anderen Staaten als Oregon und Was- hington zum Schutz vor Feuerbrand hielt der Appellate Body fr unver- einbar mit Art. 5.1 SPS aufgrund nicht ausreichender Risikobewertung. Zustzlich stellte er einen Versto gegen Art. 2.2 SPS fest, weil das Im-

    16 Vgl. Australia - Salmon, (Fn. 14), paras. 239 f. " te- Hormones, {tn. 14J; Vgl. hierzu eggers, uz.w 1^8, 5. 14/ tt.; zum vorangegan- genen Panel-Bericht Hilf/ Eggers, EuZW 1997, S. 559 ff.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 407

    portverbot in keinem Verhltnis zu dem geringen bertragungsrisiko ge- standen habe.18 Es wird daher geltend gemacht, die Streitbeilegungsor- gane schrnkten den politischen Entscheidungsspielraum nationaler Or- gane zur Verfolgung eines angemessenen Gesundheitsniveaus zugunsten auenhandelspolitischer Belange zu weitgehend ein.19 Die Kontrolldichte steht in engem Zusammenhang mit dem Selbstver-

    stndnis dieser Organe. Daher sollen zunchst die Aufgabe, die den Streitbeilegungsorganen in der WTO -Rechtsordnung zukommt, nher konkretisiert werden. Der erste Erwgungsgrund des SPS-bereinkom- mens macht diese Aufgabe besonders deutlich: Einerseits soll durch die WTO -bereinkommen kein WTO -Mitglied daran gehindert werden, Manahmen zum Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Men- schen, ... zu treffen". Andererseits sollen derartige Manahmen jedoch kein Mittel zur willkrlichen oder ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen Lndern, in denen die gleichen Bedingungen herrschen, oder eine verschleierte Beschrnkung des internationalen Handels darstel- len."20 Der Appellate Body versteht die einschlgigen SPS-Normen als Verbot von Manahmen, die eine willkrliche und ungerechtfertigte Dis- kriminierung zwischen den WTO -Mitgliedern hervorrufen.21 Den Streitbeilegungsorganen der WTO wird somit die Aufgabe zuteil, Ma- nahmen, die aus Grnden des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt sind, von solchen Handelsbeschrnkungen zu unterscheiden, die lediglich un- ter dem Deckmantel eines solchen gemeinwohlfrdernden Ziels firmie- ren. Sie mssen den ,Wolf im Schafspelz* finden. Damit die Streitbeile- gungsorgane diese Aufgabe erfllen knnen, bedrfen sie ausreichender Kontrollbefugnisse. Dabei ist sich der Appellate Body des Spannungsverhltnisses, in dem

    die Streitbeilegungsorgane sich im Rahmen der Erfllung ihrer Aufgabe befinden, bewusst: Bei der vorgenommenen Kontrolldichte muss das sorgfltig ausbalancierte Gleichgewicht zwischen den dem DSB bertra- genen berprfungskompetenzen und den bei den WTO -Mitgliedern verbliebenen Rechtsetzungskompetenzen eingehalten werden.22 Was be-

    18 Japan - Measures Affecting the Importation of Apples, WT/DS245/AB/R, angenom- men am 10.12.2003, insbes. paras. 203, 209, 221. 19 Z.B. Orford, Trade, Human Rights and the Economy of Sacrifice, Jean Monnet Wor- king Paper 03/2004, S. 20. v Vgl. auch den ersten und dritten Erwgungsgrund der Prambel zum WTO-Uberein- kommen, die zweite Begrndungserwgung zum GATT, die zweite und vierte Begrn- dungserwgung zum GATS sowie die erste Begrndungserwgung zum TRIPS; hierzu v. Bogdandy, Verfassungsrechtliche Dimensionen der Welthandelsordnung, 2. Teil: Neue Wege globaler Demokratie?, Kritische Tustiz 2001, S. 426 (430 f.). 21 EC - Hormones, fFn.14i.oara. 177.

    22 EC - Hormones, (Fn. 14), para. 115.

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  • 408 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    deutet dies fr den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten im Anwen- dungsbereich des SPS-bereinkommens?

    In bezug auf die Risikobewertung hat der Appellate Body den Mastab dahingehend konkretisiert, dass die WTO -Mitglieder auf einer ausrei- chenden wissenschaftlichen Grundlage nachweisen mssen, dass ber- haupt eine Gefahr fr die menschliche Gesundheit aufgrund eines konkre- ten Stoffes eines Nahrungsmittels mglich ist.23 Dieser Nachweis drfe auch auf einer Mindermeinung, die einer qualifizierten und anerkannten Quelle entstammt,24 oder auf Risikobewertungen von anderen Mitglie- dern oder Internationalen Organisationen25 beruhen. Schlielich muss die Risikobewertung auf der Grundlage der in Art. 5 Abs. 2 SPS genannten in- haltlichen Faktoren fr jede einzelne Substanz hinreichend erfolgt sein und die Gefahr muss konkret benannt, qualifiziert sowie quantifiziert wer- den.26 Ist eine Handelsbeschrnkung auf eine derartige Risikobewertung im Sinne einer zweckmigen Verbindung gesttzt, hat ein Panel keine Be- fugnis, seine eigene Bewertung im Hinblick auf die Mglichkeit des Vorlie- gens einer derartigen Gesundheitsgefahr an die Stelle der Wertung des WTO-Mitglieds zu setzen.

    Der Schwerpunkt der Untersuchung des Appellate Body liegt auf dem wissenschaftlichen Nachweis einer mglichen Gesundheitsgefahr. Das rationale Kriterium der Wissenschaftlichkeit ermglicht es hier, protek- tionistische Manahmen von legitimen Zielen des Gesundheitsschutzes zu unterscheiden, ohne zu stark in den Gestaltungsspielraum des Gesetz- gebers einzugreifen. Insgesamt schafft ein derartiges Vorgehen eine Ver- sachlichung von Handelskonflikten. Ob dem nationalen Gesetzgeber je- doch ein ausreichender Gestaltungsspielraum verbleibt, hngt im We- sentlichen davon ab, wann Panel eine Risikobewertung fr ausreichend erachten mssen und inwieweit sie die Tatsachenfeststellungen nationaler Organe berprfen. Knnte ein Panel die Risikoanalyse nationaler Or- gane sowohl in tatschlicher als auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht vollstndig berprfen, wrde es letztlich seine eigene Wertung an die Stelle derjenigen der nationalen Organe setzen.27 Art. 11 DSU bestimmt, dass die Panel eine objektive Beurteilung der

    Angelegenheit vornehmen mssen. Dazu gehrt dieser Norm zufolge so- wohl eine objektive Beurteilung des Sachverhalts als auch die Anwendbar- keit sowie die berprfung der Vereinbarkeit der handelsbeschrnkenden Manahme mit den einschlgigen WTO -bereinkommen. Eine objektive

    23 Vgl. hierzu Makatsch, (Fn. 15), S. 172; Gehring/ 'Jessen, (Fn. 13), S. 363, Rn. 18 ff. 24 EC - Hormones, (Fn. 14), para. 194. 25 EC - Hormones, (Fn. 14), para. 190. 26 EC - Hormones, (Fn. 14), paras. 201. 27 Charnovitz, Int. Lawyer 32 (1998), S.901 (913); Eblermann/ Lockhart, J.I.E.L. 7

    (2004), S. 491 (495 ff).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 409

    Beurteilung des Sachverhalts setzt jedoch voraus, dass die Streitschlich- tungsorgane nicht an die Tatsachenentscheidungen der nationalen Behr- den gebunden sind.28 Zu einer objektiven Sachverhaltsbeurteilung gehrt vielmehr die Pflicht, die vorgelegten Beweise zu bercksichtigen und auf dieser Grundlage zu Tatsachenfeststellungen zu kommen.29 Das Panel hat nachzuprfen, ob die Entscheidung des WTO-Mitglieds auf einer aus- reichenden wissenschaftlichen Grundlage beruht.30 Hierzu bedarf es je- doch besonderer wissenschaftlicher Kenntnis. Es wird daher geltend ge- macht, dass Panel diese Aufgabe gar nicht ordnungsgem wahrnehmen knnten, weil sie als konomen und Juristen nicht in der Lage seien, an- hand von komplexen wissenschaftlichen Studien die Schdlichkeit be- stimmter Lebensmittel zu beurteilen.31 Hier wird jedoch bersehen, dass die Panel - ebenso wie nationale Richter - sich gem Art. 11.2 SPS bei wissenschaftlichen und technischen Fragen von Sachverstndigen beraten lassen knnen, die im Einvernehmen mit den Streitparteien ausgewhlt worden sind. Dabei darf ein Panel jedoch nur das Beweismaterial zu Tat- sachen anfordern, das inhaltlich prima facie von den Parteien in das Ver- fahren eingebracht worden ist.32 Auch hier ist das Panel somit an das Vor- bringen der Parteien gebunden. Die Panel berprfen darber hinaus we- der die wissenschaftlichen Daten, auf denen die SPS-Manahme beruht, noch ersetzen sie die Risikobewertung der nationalen Organe durch eine eigene.33 Insgesamt ist die Kontrolldichte der Panel im Bereich der Risikobewer-

    tung sehr weitreichend. Sie mssen Tatsachenfeststellungen, sofern sie von den WTO -Mitgliedern zur Rechtfertigung ihrer handelsbeschrn- kenden Manahmen vorgebracht werden, umfassend nachprfen. Den- noch kann hierin keine zu starke Beschrnkung der nationalen Organe ge- sehen werden. Dieser Prfungsmastab ist nur der Nachweis einer mg- lichen Gefahr. Dieser Mastab ist also von vornherein eher gering. Dass die mgliche Gefahr wissenschaftlich belegt sein muss, ist ein notwendi- ges Mindesterfordernis, das es den Streitbeilegungsorganen erlaubt, pro- tektionistische Manahmen von gerechtfertigten Manahmen zu trennen. Es wird dennoch geltend gemacht, die Vorgaben des SPS-bereinkom-

    mens seien in Fllen problematisch, in denen eine potentielle Gefhrdung unter wissenschaftlicher Unsicherheit bestehe, da das SPS-bereinkom-

    28 Vgl. hierzu EC - Hormones, (Fn. 14), para. 119. ^ EC - Hormones, (Fn. 14), para. 133. 30 EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Complaint by Cana- da, WT/DS48/R/CAN, angenommen am 13.2.1998 in der vom Appellate Body modifizier- ten Form, para. 8.104. 31 Makatsch, (Fn. 15), S. 175; Hughes, Geo. Int'l Envt'l L. R. 10 (1997/1998), S. 915 (927); Christof orou, NYU Environmental Law Review 8 (2000), S. 622 (635 f.). 32 Japan -Agricultural Products. (Fn. 37), para. 129 33 Makatsch,(Fn. 15), S. 197.

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  • 410 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    men den positiven wissenschaftlichen Nachweis fordere, dass eine Gefahr fr die menschliche Gesundheit gegeben ist.34 Fr Flle, in denen ein aus- reichendes wissenschaftliches Beweismaterial nicht vorliegt, sieht Art. 5 Abs. 7 SPS jedoch die Mglichkeit vor, zeitlich befristet und auf der Grundlage der verfgbaren einschlgigen Angaben Schutzmanahmen zu ergreifen. Hierbei muss sich das WTO -Mitglied weiterhin um eine ausrei- chende Risikobewertung bemhen und nach einer gewissen Zeit die SPS- Manahme berprfen.35 Das SPS-bereinkommen fhrt somit nicht dazu, dass das Menschenrecht auf Gesundheit hinter auenhandelspoli- tischen Belangen zurckzustehen hat. Ganz im Gegenteil wird ihm der Vorrang gewhrt, solange bis eine mgliche Gesundheitsgefhrdung aus- geschlossen werden kann. Die Verpflichtung der WTO -Mitglieder, sich weiterhin um eine ausreichende Risikobewertung zu bemhen, trgt dem berechtigten Interesse der Importeure Rechnung, SPS-Manahmen nur solange erdulden zu mssen, bis ein gesundheitliches Risiko und damit eine Gefahr fr das Menschenrecht auf Gesundheit ausgeschlossen ist. Im Hinblick auf die Frage, wann eine Manahme als notwendig zu qua-

    lifizieren ist, hat der Appellate Body festgestellt, dass die nationale Ma- nahme geeignet und erforderlich sein muss, um das eigenverantwortlich gewhlte Schutzniveau zu erreichen.36 D.h. es darf keine andere, gegen- ber der erlassenen Manahme mildere handelsbeschrnkende Manah- me geben, die unter vertretbaren technischen und wirtschaftlichen Bedin- gungen das Schutzniveau in gleicher Weise erreicht.37 Die Notwendigkeit einer Manahme prft der Appellate Body in Abhngigkeit von der je- weiligen Manahme unterschiedlich.38 Sofern eine handelsbeschrnkende Manahme unabdingbar ist, um ein besonders wichtiges Schutzgut zu er- reichen, geht er grundstzlich von der Notwendigkeit dieser Manahme aus. Leistet die Manahme demgegenber nur einen Beitrag zur Errei- chung des Schutzziels, betrachtet er die Bedeutung des Schutzgutes, die Bedeutung des Beitrags, den die Handelsbeschrnkung zur Durchsetzung des Schutzziels leistet, sowie den Umfang der handelsbeschrnkenden Wirkung der Manahme.39 Je grer dabei der Beitrag der Handelsbe-

    34 Makatsch, (Fn. 15), S. 141; Quintilldn, J.W.T. 33 (1999), S. 147 (147); hnlich Scott, On Kith and Kine (and Crustaceans), in Weiler (Hrsg.), The EU, the WTO and the NAFTA, 2000, S. 125 (157). 35 Vgl. hierzu Japan - Agricultural Products, (Fn. 37), para. 89. 30 Vgl. ausfhrlich Makatsch, (Fn. 15), S. 163 tt. J/ Australia - balmon, {tn. 14;, para. 1V4; Japan - Measures Airecting Agricultural rro- ducts, WT/DS76/AB/R, angenommen am 19.3.1999, para. 123. J8 Korea - Measures Affecting Imports ot Fresh, Chilled and Frozen eei, W 1/DMbl, 169/AB/R, angenommen am 10.1.2001, paras. 162 ff. zu Art. XX lit. g) GATT. Derselbe Mastab gilt auch bei Art. 2.1, 5.6 SPS. 39 Korea - Beef, (Fn.38), paras. 162 f. Vgl. hierzu Bender, Domestically Prohibited Goods, WTO-Rechtliche Handlungsspielrume bei der Regulierung des Handels mit im Exportland verbotenen Gtern zum Umwelt- und Verbraucherschutz, i. E., 3 A. III. 3. f.;

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 411

    schrnkung zur Erreichung des Schutzziels ist, je geringer ihre handelsbe- schrnkende Wirkung ist und je wichtiger das Schutzziel ist, desto eher fasst der Appellate Body eine handelsbeschrnkende Manahme als not- wendig auf.40

    In dieser Prfung wurden Anstze einer Prfung anhand des Verhlt- nismigkeitsprinzips ausgemacht.41 Sofern die Prfung des Appellate Body jedoch tatschlich als Verhltnismigkeitsprfung qualifiziert wer- den msste, wre damit gleichzeitig eine zu starke Einschrnkung des Ge- staltungsspielraums des nationalen Gesetzgebers und damit eine Ge- fhrdung des nationalen Menschenrechts auf Gesundheit festgestellt. Es erscheint zunchst paradox: Einerseits wird eine starke Bindung von in- ternationalen Organisationen an rechtsstaatliche Grundstze und Prin- zipien gefordert. Andererseits verkehrt sich gerade das Verhltnismig- keitsprinzip, eine der wesentlichen rechtstaatlichen Errungenschaften, um die Menschenrechte des Einzelnen vor einer zu starken Einschrn- kung von Seiten des Staates zu schtzen, auf WTO-Ebene in sein Gegen- teil: Das Verhltnismigkeitsprinzip wird zu einer Gefahrenquelle. Die- se rechtliche Situation tritt deshalb ein, weil das Verhltnismigkeits- prinzip hier nicht zum Schutz von Menschenrechten eingesetzt wird, sondern zum Schutz von WTO -Verpflichtungen. Eine groe Prfungs- dichte der Streitbeilegungsorgane der WTO anhand des Verhltnismig- keitsprinzips fhrt dadurch zu einer starken Einschrnkung des Gestal- tungsspielraums nationaler Organe, wenn diese menschenrechtlichen Be- lange den Vorrang gegenber WTO -Verpflichtungen geben wollen. Je mehr Prfungskompetenz die Streitbeilegungsorgane fr sich in An- spruch nehmen, desto geringer wird der politische Gestaltungsspielraum zugunsten menschenrechtlicher Belange, deren Frderung in Wider- spruch zu WTO-Recht stehen. Eine wirkliche Verhltnismigkeitsprfung findet durch den Appell-

    ate Body bislang jedoch nicht statt. Vielmehr bercksichtigen die Streit- beilegungsorgane die bei den WTO -Mitgliedern verbliebenen Rechtset- zungskompetenzen und belassen den WTO -Mitgliedern in weiten Teilen ihre Regelungsautonomie.42 So bleibt den WTO -Mitgliedern von vorn-

    Neumann/Tuerk, Necessity Revised, Proportionality in WTO Law after EC - Asbestos, in Nettesheim/Sander (Hrsg.), WTO-Recht und Globalisierung, 2003, S. 103 (117). 40 Neumann, Die Koordinierung des WTO-Rechts mit anderen vlkerrechtlichen Ord- nungen, Konflikte des materiellen Rechts und Konkurrenzen der Streitbeilegung, 2002, S. 446 ff.; Saito, Yardsticks for Trade and Environment", Economic Analysis of the WTO Panel and the Appellate Body Reports Regarding Environment-oriented Trade Measures, Jean Monnet Working Paper 14/2001, S. 76. 41 Puth, (WTO und Umwelt, Die Produkt-Prozess-Doktrin, 2003), S.324f.; Gttsche, Die Anwendung von Rechtsprinzipien in der Spruchpraxis der WTO -Rechtsmittelinstanz, 2005, S. 278; Epiney, DVBl. 2000, S. 77 (83); Hilf/Gttsche, in: Griller (Hrsg.), 2003, S. 5 (23); Tietje, EuR 2000, S. 285 (291); Hohmann, RIW 2000, 88 (96). 42 So auch v. Bogdandy, (Fn. 20), S. 425 (432).

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  • 412 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    herein die Entscheidung ber das Niveau ihres Gesundheitsschutzes berlassen.43 Auch ein vollstndiges Importverbot als ,zero risk level of protection' wird als grundstzlich zulssig angesehen.44 Darber hinaus vollziehen die Streitbeilegungsorgane keine wertende Verhltnismig- keitsprfung im engeren Sinne - das eigentliche Kernstck des Verhlt- nismigkeitsprinzips. Es findet keine Abwgung zwischen den durch die WTO -Verpflichtungen geschtzten Interessen an einem ungestrten Auenhandel und dem mit der Handelsbeschrnkung gewhrleisteten Menschenrecht auf Gesundheit statt. Sofern ein WTO -Mitglied als Schutzniveau ein zero risk level anstrebt, wird ein Importverbot in der Regel immer unabdingbar sein, um dieses Schutzniveau zu erreichen.45 Hier ist selbst die Notwendigkeitsprfung reduziert. Leistet die Ma- nahme demgegenber nur einen Beitrag zur Erreichung des Gesund- heitsschutzes, gewichtet der Appellate Body zwar die bereits genannten Elemente. Diese Ermittlung des jeweiligen Gewichts des Schutzgutes, des Beitrags, den die Handelsbeschrnkung zur Frderung des Schutz- ziels leistet und der handelsbeschrnkenden Wirkung der Manahme ist jedoch nicht Gegenstand einer Verhltnismigkeitsprfung im engeren Sinne, auch wenn bei dieser regelmig zunchst das jeweilige Gewicht des Schutzgutes ermittelt wird.46 Der Appellate Body bedarf vielmehr dieser weitergehenden Informationen, um die Notwendigkeitsprfung ausreichend durchfhren zu knnen. Um eine mglicherweise mildere und gleich geeignete Manahme ermitteln zu knnen, muss zunchst ge- klrt sein, welchen Beitrag die angewandte Handelsbeschrnkung zum Schutz des Menschenrechts leistet und wie stark sie den Auenhandel be- schrnkt. Liegt zudem kein ausreichendes Gesundheitsrisiko vor, fehlt es bereits an dem Schutzgut, so dass eine handelsbeschrnkende Manahme von vornherein nicht als geeignet betrachtet werden kann, dieses Schutz- gut zu gewhrleisten. Zusammengef asst kann auch im Hinblick auf die Prfung der Notwen-

    digkeit festgestellt werden, dass die Streitbeilegungsorgane nicht mehr als unbedingt notwendig in die Regulierungskompetenzen der WTO -Mit- glieder eingreifen.47 Sie nehmen keine eigene Bewertung im Hinblick auf das verfolgte Schutzniveau vor und reduzieren ihre Kontrollbefugnis auf eine reine Notwendigkeitsprfung. Das SPS-bereinkommen und die konkretisierende Streitbeilegungs-

    praxis belassen dem nationalen Gesetzgeber somit einen ausreichenden Gestaltungsspielraum, um dem Schutz des Menschenrechts auf Gesund-

    43 EC - Hormones, (Fn. 14), paras. 165, 172. 44 EC - Hormones, (Fn. 14), paras. 1 86, 124 f. ; Australia - Salmon, (Fn. 14), para. 125. 45 M*&*sdb,(Fn.l5),S.166. 46 So auch Bender, (Fn. 39), 3 A. III. 3. f.) bb) (1). 47 So auch Howse, Michigan Law Review 98 (2000), S. 2329 (2330).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 413

    heit Rechnung zu tragen. Es wurde mit dem SPS-bereinkommen ein an- gemessener Ausgleich zwischen dem Erfordernis, nachteilige Auswir- kungen nationaler Manahmen auf den internationalen Handel auf ein Mindestma zu beschrnken, und dem Wunsch der WTO -Mitglieder, weiterhin einen ausreichenden Entscheidungsspielraum zur Verfolgung eines in eigener Verantwortung festgelegten gesundheitlichen Schutzni- veaus zur Verfgung zu haben, gefunden. Darber hinaus hat eine gewisse Verrechtlichung der legislativen Entscheidungsfindungsprozesse auch positive Effekte fr die nationale Ebene: Die politischen Entscheidungs- prozesse werden rationaler und justiziabler. Fr Deutschland ist dieses Phnomen bekannt. Hier ist der Gesetzgeber schon von Verfassungs we- gen verpflichtet, kollidierende Rechtsgter und Interessen gerichtlich nachvollziehbar miteinander abzuwgen und eine verhltnismige L- sung zu suchen.

    4. Exkurs: Gefhrdung nationaler Menschenrechte der Arbeit?

    Zu klren ist, ob die WTO -Rechtsordnung - wie teilweise behauptet wird - das Schutzniveau von sog. Menschenrechten der Arbeit gefhrdet. Insbe- sondere Industriestaaten, allen voran die EG und die USA, machen gelten, die fortschreitende Handelsliberalisierung weiche die heimischen Arbeits- und Sozialstandards auf, die Ausdruck der Menschenrechte der Arbeit seien, und fhre aufgrund des durch die Entwicklungs- und Schwellenln- der erzeugten Wettbewerbsdrucks zu einem sog. race to the bottom.48 Den Entwicklungs- und Schwellenlndern wird damit der Vorwurf des Sozial- dumpings gemacht. Durch niedrige Arbeits- und Sozialstandards wrden sie sich einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenber anderen WTO -Mitgliedern mit hheren Standards verschaffen. Diese Wettbe- werbsvorteile seien der Grund fr Handelseinbuen und fhrten zu einer Abwanderung arbeitsintensiver Wirtschaftszweige.49 In letzter Konse- quenz begnstigten sie ein Auseinanderdriften der rmeren und reicheren Bevlkerungsschichten.50 Um ein Absinken der heimischen Sozialstan-

    48 Vgl. hierzu Reich, U. Pa. J. Int'l Econ. L. 25 (2004), S. 321 (322, 350 f.); Meng, Interna- tional Labour Standards and International Trade Law, in Benvenisti/ Noite (Hrsg.), The Wei- fare State, Globalization, and International Law, 2004, S. 371 ff. 49 Leary, Workers' Rights and International Trade: The Social Clause (GATT, ILO, NAFTA, U.S. Laws), in Bhagwati/Hudec (Hrsg.), Fair Trade and Harmonization, 1996, Bd. 2, S. 177 (183 ff.); Macklem, JIEL 5 (2002), S. 605 (623 f.); Stern, Labor Standards and Trade, in Bronckers/ Quick (Hrsg.), New Directions in International Economic Law, 2000, S. 425 (425). 50 Weiss/de Waart, International Economic Law with a Human Face: An Introductory Review, in Weiss/ Deniers/ de Waart (Hrsg.), Towards an International Economic Law with a Human Face, 1998, S. 2; vgl. zu dieser Problematik Puth, 33. WTO und Sozialstandards, in Hilf/Oeter, WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, S. 637.

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  • 414 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    dards zu verhindern, wollen viele Industriestaaten diese Wettbewerbsvor- teile durch geeignete handelspolitische Manahmen ausgleichen (level the playing field). Fr derartige Manahmen erffne die WTO -Rechtsord- nung jedoch zu wenig Spielraum.51 Aus der aktuellen politischen Diskussion in Deutschland ist das Argu-

    ment des durch wirtschaftliche Globalisierung erzeugten Wettbewerbs- drucks als Rechtfertigung fr ein Absenken des Schutzes von Arbeits- und Sozialstandards wohl bekannt. Weniger bekannt ist jedoch, dass ein tatschlicher Kausalzusammenhang zwischen einer Liberalisierung des Welthandels einerseits und eines Wettbewerbsdrucks auf das Schutzni- veau nationaler Arbeits- und Sozialstandards andererseits bislang empi- risch nicht eindeutig nachgewiesen werden konnte.52 Die Bedeutung un- terschiedlicher Arbeits- und Sozialstandards relativiert sich insbesondere vor dem Hintergrund der vielen weiteren Faktoren, die fr die internatio- nale Wettbewerbsfhigkeit eines Produkts, eines Unternehmens oder ei- ner ganzen Branche relevant sind. So spielen fr die Wettbewerbsfhigkeit eines Produktes letztlich die Gesamtproduktionskosten pro Einheit die entscheidende Rolle. Wegen hufig hherer Produktivittsraten in In- dustriestaaten liegen diese trotz unterschiedlicher Arbeitskosten jedoch oft nahe beieinander.53 Fr die Standortwahl eines Unternehmens sind ne- ben den Arbeitskosten auch die Infrastruktur und die Rechtssicherheit von Bedeutung. Wollte man allein unterschiedliche Arbeits- und Sozial- standards zum Anknpfungspunkt einer Aussetzung von Verpflichtun- gen unter der WTO -Rechtsordnung machen, msste zudem selbst die EG gegenber den USA handelspolitische Manahmen ergreifen, da in diesen beiden Industriestaaten ebenfalls ein sehr unterschiedliches Niveau an Ar- beits- und Sozialstandards vorherrscht. Mit diesen berlegungen soll ein Kausalzusammenhang zwischen der

    fortschreitenden Handelsliberalisierung und dem Wettbewerbsdruck auf nationale Arbeits- und Sozialstandards jedoch nicht vollstndig negiert werden. Ganz im Gegenteil, auf der Grundlage der der WTO zugrunde liegenden theoretischen berlegungen muss ein solcher Kausalzusam- menhang sogar bestehen - nur nicht in dem von manchen Industriestaaten geltend gemachten Ausma: So basieren die Liberalisierungsgrundstze der WTO auf den klassisch- wirtschaftsliberalen Freihandelstheorien von Adam Smith, David Ricardo una John Stuart Mills. 5A Grundgedanke die- ser Theorien ist, dass sich jedes Land auf die Produktion derjenigen Gter

    51 Stern, (Fn. 49), 2000, S. 425 (425). 52 Stern, (Fn. 49), 2000, S. 425 (429). M Macklem, JIEL 5 (2002), S. 605 (625); Puth, (Fn. 50), S. 637 Kn. 10. D^ Ausi, tar batty, JJie englischen Klassiker der JNationaioKonomie, ivd, 5. i n.; naus- sherr, Wirtschaftsgeschichte der Neuzeit, 4. Aufl., 1970, S. 325 ff.; Overbeek, Free Trade ver- sus Protectionism, 1999, S. 29 ff.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 415

    spezialisiert, bei denen es im Vergleich zu den Handelspartnern einen ab- soluten oder komparativen55 Kostenvorteil hat.56 Diese Freihandelslehre liegt insbesondere den WTO -Prinzipien der Nichtdiskriminierung und der Meistbegnstigung zugrunde.57 Die Folge einer Liberalisierung der Handelsstrme ist, dass die Industriestaaten in Wirtschaftszweigen, in de- nen sie weder einen absoluten noch einen komparativen Vorteil haben, nicht mehr wettbewerbsfhig sind. Dazu zhlen gegenwrtig insbesondere Produktionen in Industriestaaten, die sehr arbeitsintensiv sind, ohne dass fr die Herstellung der Produkte ein spezielles Fachwissen erforderlich ist. Hier kann es auch zu einer Verlagerung der Produktionssttten kommen. Eine pauschale Gefhrdung der Arbeits- und Sozialstandards durch eine generelle Infragestellung der Wettbewerbsfhigkeit eines Industriestaates aufgrund nicht wettbewerbsfhiger hoher Arbeits- und Sozialstandards ist bisher allerdings weder eingetreten noch steht sie zu befrchten. Betrach- tet man die Wirtschaftskraft der Industriestaaten, ist diese im Zuge der Handelsliberalisierung der letzten Jahre vielmehr stetig gewachsen. Um die Folgen einer zu schnellen Liberalisierung fr bestimmte Wirtschafts- zweige abzumildern, sehen die einzelnen WTO-bereinkommen teilweise zudem bergangsf risten vor. Zustzlich kann jedes WTO -Mitglied wett- bewerbsschwache Industriezweige, die durch unvorhergesehene, erhhte Einfuhren ernsthaft geschdigt werden, vorbergehend abschotten, indem es auf der Grundlage von Art. XIX GATT Schutzmanahmen ergreift.58 Im Ergebnis kann daher nicht von einer generellen Gefhrdung natio-

    naler Menschenrechte der Arbeit, wie sie in einfachgesetzlichen Arbeits- und Sozialstandards konkretisiert sind, durch die WTO -Rechtsordnung gesprochen werden.

    II. Ausreichende Mglichkeiten zur Bercksichtigung internationaler Menschenrechte?

    Fraglich ist, ob die WTO -Rechtsordnung auch internationalen Men- schenrechten ausreichend Raum belsst. Welthandelsrecht und interna- tionale Menschenrechte waren lange Zeit als vllig unterschiedliche

    55 Das Theorem des komparativen Kostenvorteils wurde von Ricardo begrndet, ders., Grundstze der politischen konomie und der Besteuerung, 1980, S. 107 ff.; vgl. hierzu Krugmann/Obstfeld, International Economics, 5. Aufl., 2000, S. 1 1 ff. 56 Starbatty,), S. 7; Haussherr, (Fn. 54), 1970, S. 283; Overbeek, (Fn. 549, 1999, S. 36. 57 Vgl. WTO, (Fn. 8), S. 12 f.; Jackson, (Fn.2), S. 14 ff.; Tietje, Grundlagen und Perspek- tiven der WTO-Rechtsordnung, in Prie/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, 2003, A. II. Rn. 8 ff.; Wei/Herrmanny Welthandelsrecht, 2003, Rn. 18 ff. 58 Vgl. auch das bereinkommen ber Schutzmanahmen, das die Tatbestandsvorausset- zungen konkretisiert; hierzu Bender, in Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, 13 Rn. 2 ff.

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  • 416 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    Rechtsmaterien angesehen worden. Das GATT 1947 und zunchst auch die WTO entwickelten sich vollkommen isoliert vom UN-System. Auch die Wissenschaft befasste sich lange entweder nur mit internationalem Handelsrecht oder nur mit internationalen Menschenrechten. Eine Ver- bindung zwischen beiden Rechtsbereichen wurde nicht gesehen, obwohl sich beide teilweise hnlichen Problemen widmeten.59 Die Verbindung zwischen Welthandel und Menschenrechten drngte sich nicht auf, weil sich unter dem GATT 1947 noch relativ wenig rechtliche Schnittstellen ergaben: Whrend unter dem GATT 1947 aufgrund des tarif ren Charak- ters der eingegangenen Verpflichtungen wenig Potential fr Zielkonflikte zwischen multilateralen Handelsverpflichtungen und Menschenrechts- verpflichtungen bestand, hat sich die Lage mit Inkrafttreten der WTO- bereinkommen jedoch grundlegend verndert: Die Freihandelsprinzi- pien sind ber den Bereich des Warenhandels u. a. auf die Bereiche Dienst- leistungen (GATS), geistiges Eigentum (TRIPS) und handelsverbundene Investitionsmanahmen (TRIMS) ausgedehnt worden. Hauptgegenstand der heutigen Handelspolitik ist nicht mehr der Abbau von Zllen, son- dern der Abbau zollfremder Handelshemmnisse. Diese werden teilweise aus Handelserwgungen heraus, teilweise aber auch auf der Grundlage handelsfremder berlegungen, etwa - wie gesehen - aus Erwgungen des Gesundheitsschutzes oder anderer menschenrechtlicher Belange, erlas- sen. Durch diese sowohl intensive als auch extensive Ausdehnung der Freihandelsprinzipien hat sich jedoch nicht nur die Gefahr mglicher Zielkonflikte vervielfacht. Gleichzeitig ist darber hinaus die Kompetenz zur berprfung der Rechtmigkeit derartiger Manahmen im Anwen- dungsbereich des WTO-Rechts von den Organen der WTO -Mitglieder zu den Streitbeilegungsorganen der WTO verschoben worden. Je strker die Kompetenzen der WTO im Rahmen der Doha-Handelsrunde zu- knftig ausgeweitet werden, desto grer wird die Gefahr mglicher Ziel- konflikte, desto mehr werden gleichzeitig die Kompetenzen der Streitbei- legungsorgane der WTO wachsen und desto geringer wird der Gestal- tungsspielraum des nationalen Gesetzgebers werden. Hlt man sich dieses Szenario vor Augen, wird deutlich, wie wichtig es ist, dass der Schutz kol- lidierender Menschenrechte in ausreichendem Mae auf WTO-Ebene sichergestellt ist. Die Problematik mglicher Zielkonflikte erfhrt insbesondere da-

    durch eine Verschrfung, dass die Durchsetzbarkeit von Freihandels- prinzipien und wirtschaftlichen Rechten mit der Unterwerfung aller WTO -Mitglieder unter den gerichtshnlichen Streitbeilegungsmecha-

    59 Wai, EJ.I.L. 14 (2003), S. 35 (43); Howse/ Mutua, Protecting Human Rights in a Global Economy, Challenges for the World Trade Organization, 2000, abrufbar unter www. ichrdd.ca, S. 16 (Stand: 15.8.2005), S. 3.; Ochoa, B. C. Third World L.J. 23 (2003), S. 57 (91).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten* 417

    nismus und seine Zwangsmittel verstrkt worden ist, whrend vlker- rechtlich definierte und gewhrte Menschenrechte immer noch grund- stzlich einer lediglich beschrnkten politischen Durchsetzbarkeit un- terliegen.60 Insoweit gilt: We live in a world where it is more serious to break trade rules than it is to violate human rights"61. Die Befrchtung, dass im Falle von Kollisionen zwischen WTO -Rechts Verpflichtungen und Menschenrechten wirtschaftsrechtliche Verpflichtungen auf Kosten von Menschenrechten durchgesetzt werden, ist deshalb nicht von der Hand zu weisen; es sei denn, die WTO ist an internationale Menschen- rechte gebunden (hierzu 1.) und diese Menschenrechte finden auch in ausreichendem Mae bei der Auflsung von Zielkonflikten auf WTO- Ebene Bercksichtigung (hierzu 2.).

    1. Bindung der WTO an internationale Menschenrechte

    Im Hinblick auf eine Bindung der WTO an internationale Menschenrech- te ist zu unterscheiden zwischen der Frage nach den grundstzlichen vlkerrechtlichen Bindungen der WTO und der Problematik, inwieweit derartige Bindungen in den politischen Organen der WTO und in den Streitbeilegungsorganen der WTO Bercksichtigung finden knnen.

    a) Generelle berlegungen zu einer rechtlichen Bindung der WTO an internationale Menschenrechte

    Das in den WTO-bereinkommen verankerte Welthandelsrecht ist zwar kein in sich geschlossener, die Welthandelsbeziehungen ausschlielich re- gelnder Normenkomplex (sog. self-contained regime). Es stellt - ganz im Gegenteil - eine Teilrechtsordnung des Vlkerrechts dar, die in den allge- meinen vlkerrechtlichen Kontext eingebettet ist und diesen beachten muss.62 Die Frage der materiell-rechtlichen Bindung der WTO an internatio-

    nale Menschenrechte lsst sich dennoch nicht leicht beantworten. Denn zum einen sind Inhalt und Umfang der auf vlkerrechtlicher Ebene beste- henden Menschenrechte uerst umstritten und zum anderen enthalten

    60 Vgl. hierzu Koh, Ind. L. J. 74 (1999), S. 1397 (1398 f.); Henkin, Ga. J. Int'L. & Comp. L. 25 (1996), S. 31 (41); Riedel, Universeller Menschenrechtsschutz - Vom Anspruch zur Durchsetzung, in Koenig/Lorz (Hrsg.), Die Universalitt der Menschenrechte, 2003, S. 105 ff.

    61 Allmand (Prsident von Rights & Democracy), zitiert in Rights & Democracy (Hrsg.), Human Rights and the Free Trade Area of the Americas, Backgrounder v. 20.3.2001. 62 Hilf J.I.E.L. 4 (2001), SAU t; Jackson, (Fn.2), S.25; Pauwelyn, A.J.I.L. 94 (2000), S. 335 (336); ders., A.J.I.L. 95 (2001), S. 535 (538); McRae, J.I.E.L. 3 (2000), S.27 (28); Wain- cymer, Mich. J. Int'l L. 18 (1996), S. 141 (179); anders nur Hippler Bello, A.J.I.L. 90 (1996), S. 416 (417).

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  • 418 Meinbar d Hilf und Saskia Hrmann

    die WTO -bereinkommen weder in ihrer Prambel noch in den jeweili- gen Vertragstexten einen ausdrcklichen Verweis auf Menschenrechte. Aus einer Zusammenschau der Staatenpraxis und der ihr zugrunde lie-

    genden Rechtsberzeugung, die vor allem in multilateralen Menschen- rechtsvertrgen, -erklrungen und Resolutionen zum Ausdruck kommt, lsst sich aber zumindest ein Mindeststandard an Menschenrechten herlei- ten, zu dessen Gewhrleistung alle Staaten vlkergewohnheitsrechtlich verpflichtet sind und der als sogenannte erga omnes -Verpflichtung der ge- samten Staatengemeinschaft geschuldet ist. Hierzu gehren jedenfalls das Sklavereiverbot, das Verbot der Folter, das Recht auf Leben, die elementare krperliche Unverletzlichkeit und grundlegende Garantien der Sicherheit der Person.63 Zum berwiegenden Teil wird dieser vlkergewohnheits- rechtliche Menschenrechts-Mindeststandard als zwingendes Vlkerrecht (ius cogens) angesehen.64 Zwingendes Vlkerrecht geht auch den WTO- bereinkommen vor. Nach Art. 53 Satz 1 WVK, der als lediglich kodifi- ziertes Vlkergewohnheitsrecht auch fr die WTO gilt, ist Vlkerver- tragsrecht nichtig, das im Zeitpunkt seines Abschlusses im Widerspruch zu ius cogens steht. Eine Verletzung dieses vlkergewohnheitsrechtlichen Menschenrechts-Mindeststandards durch Normen der WTO -berein- kommen ist jedoch bislang von niemandem nachgewiesen worden. Es sind auch kaum Zielkonflikte zwischen WTO -Handels Verpflichtungen und diesen elementaren Menschenrechtsgarantien vorstellbar. Eine Kollision von WTO -Rechtsverpflichtungen mit ius cogens drfte auch deshalb weitgehend ausgeschlossen sein, weil der menschenrechtliche Mindest- standard, der vielen WTO -Mitgliedern durch ihre nationalen Verfassun- gen auferlegt wird, weit ber den ius-cogens-Verpflichtungen liegt. Von grerer Relevanz knnten jedoch die von den WTO -Mitgliedern

    abgeschlossenen vlkerrechtlichen Menschenrechtsvertrge sein.65 Die WTO-Mitglieder haben eine Reihe von vlkerrechtlichen Vertrgen ab- geschlossen, die auf den Schutz des Menschen vor staatlicher Willkr und

    63 Teilweise mit unterschiedlicher Nennung Heintschel von Heinegg, Die vlkerrecht- lichen Vertrge als Hauptrechtsquelle, in Ipsen (Hrsg.), Vlkerrecht, 4. Auflage, 1999, 15, Rn. 55 ff.; Riedel, Universeller Menschenrechtsschutz, Vom Anspruch zur Durchsetzung, in Koenig/Lorz (Hrsg.), Die Universalitt der Menschenrechte, 2003, S. 105 (Ulf.); Peters- mann, E.J.I.L. 13 (2002), S. 621 (634); zum Begriff der erga omnes-Verpflichtungen vgl. je- weils die obiter dicta des IGH, Barcelona Traction, ICJ-Reports 1970, para. 33; United States Diplomatie and Consular Staff in Teheran, ICJ-Reports 1980, paras. 38-42; Fabender, EuGRZ2003,S.l(6f.). 64 Heintschel von Heinegg (Fn. 63), Rn. 59; Kadelbach, Zwingendes Vlkerrecht, 1992, S. 320; Paulus, Die internationale Gemeinschaft im Vlkerrecht. Eine Untersuchung zur Entwicklung des Vlkerrechts im Zeitalter der Globalisierung, 2001, S. 356 Anm. 113. 65 Hierzu gehren u. a. der Internationale Pakt ber brgerliche und politische Rechte (IPbpR), BGB1. 1973 II, S. 1533 ff.; der Internationale Pakt ber wirtschaftliche soziale und kulturelle Rechte (IPwskR), BGBl. 1973 II, S. 1569 ff., beide jeweils v. 16.12.1966; sowie das bereinkommen ber die Rechte des Kindes v. 20.1 1.1989, BGBl. 1992 II, S. 121 ff.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten* 419

    vor die Menschenwrde verletzenden wirtschaftlichen und sozialen Ver- hltnissen zielen.66 Beispielsweise sind 1 19 der 148 WTO-Mitglieder Ver- tragsstaaten des Internationalen Paktes ber brgerliche und politische Rechte (IPbpR)67. 120 der 148 WTO-Mitglieder haben den Internatio- nalen Pakt ber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR)68 und alle - mit Ausnahme der USA - die Konvention ber das Recht des Kindes ratifiziert.69 Diese Menschenrechtsbereinkommen beschrnken das Handeln der an sie vlkerrechtlich gebundenen Staaten im Interesse des Einzelnen.70 Welche Konsequenzen lassen sich aus diesen vlkerrechtlichen Men-

    schenrechtsbindungen des Groteils der WTO-Mitglieder fr das Han- deln der WTO selbst ableiten? Ist auch diese an die Menschenrechtsver- pflichtungen ihrer Mitglieder gebunden? Nach dem allgemeinen vlker- rechtlichen Prinzip von Treu und Glauben (good faith)71 ist davon auszugehen, dass die Staaten bei der Aushandlung der WTO -berein- kommen alle bereits eingegangenen vlkerrechtlichen Verpflichtungen bercksichtigt haben und diese Verpflichtungen auch unter dem neu zu schaffenden Vertragssystem einhalten wollen (presumption of confor- mity).72 Eine Verletzung oder Umgehung von vlkerrechtlichen Men- schenrechtsverpflichtungen durch die durchsetzbare Liberalisierung des Welthandels unter der WTO -Rechtsordnung kann somit nicht als von den Vertragsparteien gewollt unterstellt werden. Wenn es jedoch der Wille der berwiegenden Mehrzahl der WTO-Mit-

    glieder ist, ihren menschenrechtlichen Verpflichtungen auch unter der WTO -Rechtsordnung nachkommen zu knnen, muss die WTO-Rechts- ordnung Mglichkeiten fr ihre Mitglieder vorsehen, von den WTO- Rechtsverpflichtungen zugunsten kollidierender internationaler Men-

    66 Ob darber hinaus die AEMR teilweise bereits als verbindliches Vlkergewohnheits- recht angesehen werden kann (so Kimminich /Hbe, Einfhrung in das Vlkerrecht, 7. Auf- lage 2000, S. 343), oder inwieweit die sog. Menschenrechte der dritten Generation vlker- rechtlich anerkannt sind (hierzu Marks, Harv. Hum. Rts. J. 17 (2004), S. 137 ff.), soll auf- grund der strittigen Rechtslage in diesen Bereichen nicht errtert werden. Diese mglichen vlkerrechtlichen Menschenrechtsbindungen finden in den folgenden Ausfhrungen keine Beachtung. 67 Nicht ratifiziert wurde der IPbpR von der Volksrepublik China. 68 Nicht ratifiziert wurde der IPwskR von den USA und Sdafrika.

    w Wobei Hongkong, Macau und Taiwan, die als eigenstndige WTO-Mitglieder gefhrt werden, ber China gebunden sind. /u In der anlsslich der UN-Menschenrechtskonferenz von 171 Staaten am 25.6.1993 an- genommenen Wiener Erklrung wird betont: ... it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural systems, to promote and protect all human rights and funda- mental freedoms", UN-Dok. A/CONF. 157/23, Rn. 5. 71 Art.26WVK.

    72 Marceau, E.J.I.L. 13 (2002), S. 753 (804); Francioni, Environment, Human Rights and the Limits of Free Trade, in ders. (Hrsg.), Environment, Human Rights and International Trade, 2001, S.I (22 f.).

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  • 420 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    schenrechte abzuweichen. Dass die WTO -Rechtsordnung derartige Spielrume vorsieht, sei bereits hier festgestellt. In welchem Umfang sie bestehen, wird unter 2. nher beleuchtet werden.

    b) Mglichkeiten einer Bercksichtigung von internationalen Menschenrechten durch die politischen Organe der WTO

    Damit diese Spielrume zugunsten internationaler Menschenrechte ge- nutzt werden knnen, mssen die WTO -Organe verpflichtet sein, inter- nationale Menschenrechts Verpflichtungen bei der Auslegung der WTO- Verpflichtungen zu bercksichtigen. Zwar ist die WTO selbst nicht Ver- tragspartei der Menschenrechtspakte. Die weit berwiegende Mehrzahl der WTO-Mitglieder ist aber durch die UN-Menschenrechtspakte ge- bunden. Diese Bindung gilt auch - wie im Zusammenhang mit den natio- nalen Menschenrechtsverpflichtungen errtert -, wenn sie in den politi- schen Organen der WTO Rechtsakte erlassen oder Politiken beschlieen. Da WTO -Rechtsakte ohne die Zustimmung der an internationale Men- schenrechtsvertrge gebundenen WTO-Mitglieder weder im Konsens- verfahren noch als Mehrheitsentscheidung angenommen werden knnen, besteht hier eine mittelbare Bindung der WTO an die Menschenrechts- pakte.73

    c) Mglichkeiten einer Bercksichtigung von internationalen Menschenrechten durch die Streitbeilegungsorgane der WTO

    Auch wenn die politischen WTO-Organe materiell-rechtlich mittelbar an die vlkervertragsrechtlichen Menschenrechtsverpflichtungen ihrer Mit- glieder gebunden sind, ist damit noch nicht geklrt, ob auch den Streitbei- legungsorganen die Kompetenz zukommt, diese Bindungen der WTO- Mitglieder bei der Anwendung und Auslegung der WTO -bereinkom- men zu bercksichtigen. Die Streitbeilegungsorgane drfen nur im Rahmen der ihnen durch die

    WTO-Mitglieder bertragenen Kompetenzen handeln. Die WTO-Mit- glieder haben die Streitbeilegungsgremien ermchtigt, ber Streitigkeiten im Rahmen der WTO -bereinkommen zu entscheiden (Art. 23 DSU). Dabei ist das Mandat der WTO -Streitbeilegungsorgane begrenzt auf die Auslegung und Anwendung des WTO-Rechts. Art. 1, 3, 4, 7, 11 und 19 DSU kennzeichnen die WTO insoweit als lex specialis-System, das spe-

    73 Lim, J.W.T. 35 (2001), S.280; Deva, Conn. J. Int'l L. 18 (2003), S. 1 (30 f.); Stellung- nahme des UN- Ausschusses fr wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte zur WTO- Ministerkonferenz 1999, UN-Dok. 26/1 1/99.E/C.12/1 999/9; E/C.12/2000/13 v. 2.10.2000, S.21,Rn.l9.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 421

    zielle Rechte und Pflichten, Klagegrnde, Rechtsmittel und Gegenma- nahmen vorsieht.74 Art. 3.2 Satz 2 DSU bestimmt jedoch, dass die geltend gemachten Bestimmungen der WTO -bereinkommen im Einklang mit den herkmmlichen Regeln der Auslegung des Vlkerrechts zu klren sind. Auf der Grundlage dieser Norm hat der Appellate Body bereits 1996 im bekannten US - Gasoline-Fall anerkannt, dass das GATT sowie die brigen Vertragstexte nicht in vollstndiger Isolation zum allgemeinen Vlkerrecht (clinical isolation from public international law") gelesen werden drfen. Eine Auslegung sei vielmehr unter Beachtung der inzwi- schen auch als Vlkergewohnheitsrecht allgemein anerkannten Aus- legungsregeln der Art. 31ff. WVK vorzunehmen.75 Nach Art. 31 Abs. 3 lit. c) WVK sind bei der Auslegung eines Vertrages alle in den Beziehun- gen zwischen den Vertragsparteien anwendbaren einschlgigen Vlker- rechtsstze (any relevant rules of international law applicable in the rela- tions between the parties) zu beachten. Verwiesen wird damit auf das Vl- kergewohnheitsrecht, allgemeine Rechtsgrundstze und das zwischen den Vertragsparteien geltende Vlkervertragsrecht.76 Folglich mssten auch internationale Menschenrechtsverpflichtungen im Rahmen der Aus- legung von WTO-Rechtsnormen herangezogen werden, sofern sie zwi- schen den WTO -Mitgliedern gelten und einen sachlichen Bezug zu der auszulegenden WTO -Vorschrift aufweisen.77 Fraglich ist jedoch, zwischen welchen Parteien die einschlgige inter-

    nationale Menschenrechtsnorm gelten muss.78 Von Teilen der Literatur wird geltend gemacht, es kmen nur solche Vlkervertragsstze in Be- tracht, die im Verhltnis aller Vertragsparteien des auszulegenden Ver- trages gleichermaen anwendbar sind.79 Begrndet wird dies vor allem

    74 Vgl. Art. 56 der Regeln ber die Staatenverantwortlichkeit, UN-Dok. A/CN.4/ SER. A/l 996/ Add. 1 (Part 2); Marceau, E.J.I.L. 13 (2002), S. 753 (766 ff.). 75 United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/ AB/R, angenommen am 20.5.1996, S. 17; z.B. besttigt in: Japan - Taxes on Alcoholic Bever- ages, WT/DS8, 10, 11/AB/R, angenommen am 1.11.1996, S.lOf.; United States - Import Prohibition of certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, angenommen am 6.1 1.1998, para. 1 14; India- Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, WT/DS50/AB/R, angenommen am 16.1.1998, para. 46. 76 Sinclair, The Vienna Convention on the Law of the Treaties, 2. Aufl., 1984, S. 139; Marceau, J.W.T. 33 (1999) 5, S. 87 (133). 77 Fr eine Bercksichtigung vom Menschenrechtsbereinkommen z.B. Petersmann, J.I.E.L. 7 (2004), S. 605 (626); ders., E.J.I.L. 13 (2002), S. 621 (625); Howse/ Mutua (Fn. 59), S. 1 6; Francioni (Fn. 72), S. 1 (23); Deva, Conn. J. Int'l L. 1 8 (2003), S. 1 (27 ff.); Powell, Fla. J. Int'l L. 16 (2004), S. 219 (225 f.); Pauwelyn, A.T.I.L. 95 (2001), S. 535 (542 f.. 565. 78 Ausf. hierzu Marceau, J.W.T. 33 (1999) 5, S. 87 (124 ff.); dies., E.J.I.L. 2002, S. 753 (780 ff.); Bartels, J.W.T. 36 (2002) 2, S. 353 (360); Neumann, (Fn. 40), 2002, S. 368 ff.; Puth, (Fn.41),S.188ff. /y Lennard, JlhL 2002, S. 17 (36 tt.); Pauwelyn, Conflict of Norms in Public International Law, How WTO Law Relates to other Rules of International Law, 2003, S.257; Puth, (Fn. 41), 2003, S. 190.

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  • 422 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    mit dem in Art. 34 WRK verankerten pacta tertiis-Prinzip. Nach diesem Prinzip kann ein Vertrag fr einen Drittstaat ohne dessen Zustimmung weder Rechte noch Pflichten begrnden.80 Daneben wird auf den in Art. 31 Abs. 3 lit. c WVK verwendeten Begriff der ,party' verwiesen, der in Art. 2 Abs. 1 lit. g WVK legaldefiniert ist als ,a state which has consen- ted to be bound by the treaty and for which the treaty is in force'.81 Folg- te man dieser Auffassung, knnten zwar ius cogens-Verpflichtungen bei der Auslegung von WTO -Rechtsnormen Bercksichtigung finden, nicht jedoch internationale Menschenrechtsvertrge, da diese nicht durch alle WTO -Mitglieder ratifiziert worden ist. Dieser Auffassung steht jedoch die Spruchpraxis der WTO -Streitbei-

    legungsorgane entgegen. So hielt der Appellate Body in dem Streitbei- legungsverfahren EC - Computer Equipment eine Bindung der Streit- parteien an eine Klassifikation des harmonsierten Warensystems der Vereinten Nationen fr ausreichend, um diese im Rahmen der Aus- legung der EG-Zolltabelle LXXX heranzuziehen.82 Im Streitfall US - Shrimp bezog der Appellate Body im Rahmen der Auslegung des Art. XX lit. g GATT neben dem Prinzip 12 der Rio-Deklaration83, Art. 2.22 (i) der Agenda 21 und dem Washingtoner Artenschutzberein- kommen (CITES)84 auch auf das UN-Seerechtsbereinkommen85, das bereinkommen zur Artenvielfalt86 sowie auf das bereinkommen zum Schutz wandernder Tiere87, obwohl nicht alle WTO -Mitglieder Vertragsparteien dieser Abkommen sind.88

    Fr diese Praxis spricht, dass es in einem Streitbeilegungsverfahren ein- zig und allein um Rechte und Pflichten geht, die zwischen den Parteien des jeweiligen Verfahrens gelten. Wenn auch den Berichten des Appellate Body eine starke faktische Przedenzwirkung zukommt,89 erzeugen die

    80 Pauwelyn,(Fn.79),S.257. 81 Lennard, U.E.L. 2002, S. 17 (36 ff.); Pauwelyn, (Fn. 79 ), S. 257; Puth, (Fn. 41), S. 190. 82 EC- Customs Classification of certain Computer Equipment, WT/DS62, 67, 68/AB/R,

    angenommen am 22.6.1998, para. 89. 83 Rio Declaration on Environment and Development v. 13.6.1992, I.L.M. 31 (1992),

    S.874ff. 84 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna v.

    3.3.1973, I.L.M. 12 (1973), S. 1085 ff. 85 United Nations Convention on the Law of the Sea v. 10.12.1982, I.L.M. 21 (1982), S. 1261 ff.

    86 Convention on Biological Diversity v. 5.6.1992, I.L.M. 31 (1992), 5. 818 tt. 87 Convention on the Conservation or Migratory Species or wild Animals v. 23.6.1979, I.L.M. (1980), S. Uff. 88 US - Shrimp, (Fn.75), paras. 130 ff.; vgl. Hilf, NVwZ 2000, S. 481 (488); Ruloff, Internationale Politik 57 (2002) 6, S. 37 (39 f.); Stkl, Aussenwirtschaft 2001, S. 327 (330); P^,(Fn.41),S.196ff. 89 Chua, Leiden J. Int'l L 1998, S.45 (53 ff.); Palmeter/ Mavroidis, A.J.I.L. 1998, S.398 (401); Lester, J.W.T. 35 (2001) 3, S.521 (529 f.); von Bogdandy, Kritische Justiz 2001, S.264 (274); Gttsche, (Fn. 41), S. 154.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten* 423

    Entscheidungen des DSB Rechtskraft dennoch nur fr die am Streitbeile- gungsverfahren beteiligten Streitparteien.90 Insoweit werden weder Dritte im Sinne des Art. 34 WVK berechtigt oder verpflichtet, noch wird ein WTO -Mitglied durch eine Heranziehung der zwischen den Streitparteien geltenden vlkerrechtlichen Vertrge gebunden, der nicht Vertragspartei dieser vlkerrechtlichen Vertrge ist. Die von Teilen der Literatur erhobe- nen Bedenken knnen daher nicht berzeugen. Vielmehr sttzt gerade der in Art. 31 Abs. 3 lit. c WVK zum Ausdruck kommende Gedanke, es handele sich auch bei der Vlkerrechtsordnung um eine Einheit, die Vor- gehensweise des Appellate Body.91 Demgegenber kann der Forderung, jede vlkervertragliche Regelung

    im Rahmen der Auslegung heranzuziehen, die jedenfalls fr eine der Streitparteien gilt,92 nicht gefolgt werden. Dem stehen eindeutig das in Art. 34 WVK verankerte pacta tertiis-Prinzip und die Legaldefinition des Art. 2 Abs. 1 lit. g WVK entgegen.

    Soweit die Vertragsparteien beide einen der Menschenrechtspakte abge- schlossen haben, knnte dieser somit bei der Auslegung grundstzlich Be- rcksichtigung finden.93 Die Mglichkeiten einer Bercksichtigung sind jedoch wiederum durch das WTO -Recht beschrnkt. So darf nach Art. 19.2 i.V.m. Art. 3.2 DSU eine solche menschenrechtskonforme Aus- legung nicht so weit gehen, dass in den WTO -bereinkommen enthalte- ne Rechte und Pflichten ergnzt oder geschmlert werden (Art. 19.2 DSU). Eine menschenrechtskonforme Auslegung ist mithin nur in dem Mae mglich, in dem die WTO-Norm Auslegungsspielraum belsst. Ein solcher ergibt sich insbesondere, wenn WTO -Rechtsnormen an den Schutz menschenrechtlicher Belange anknpfen, wie den Schutz des Le- bens, der Gesundheit oder der Ernhrungssicherheit.94 Kollidiert dagegen eine nicht auslegungsfhige WTO-Norm direkt mit einer menschen- rechtlichen Verpflichtung, haben die WTO -Streitbeilegungsorgane dem- gegenber keine Kompetenz, diesen Konflikt zu lsen. Eine Verletzung des Menschenrechts wre dann unvermeidlich.

    90 Vgl. zum GATT 1947 Japan - Alcoholic Beverages, (Fn. 75), S. 13; US - Measures Af- fecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses From India, WT/DS33/AB/R, angenom- men am 23.5.1997, S. 19 f.; US - Lead Bars, Panel Report, para. 6.66, Fn. 78; Bhala, Am. U. Int'l L. Rev. 14 (1999), S. 845 (882 ff.); Witt, RIW 2000, S. 691 (692); WTO, Committee on Trade and Environment, Note by the Secretariat, WT/CTE/W/203, v. 8.3.2002, S. 3 f. 91 Vgl. zu dieser Argumentation US - Shrimp, (Fn. 75), para. 130 mit Hinweis auf die IGH-Rechtsprechung Namibia (Legal Consequences) Advisory Opinion (1971), ICJ Re- port, S. 31 und Aegean Sea Continental Shelf Case (1978), ICJ Report, S. 3. 92 So Marceau, J.W.T. 33 (1999) 5, S. 87 (126); Stkl, Aussenwirtschaft 2001, S. 327 (332). 93 Pauwelyn, A.J.I.L. 95 (2001), S. 535 (566). 94 Marceau^E.J.l.L. 13 (2002), S. 753 (773 ff., 779 tt.);Deva, Conn. J. Int'l L. 18(2003), S. 1 (28); Pauwelyn, A.J.I.L. 95 (2001), S. 535 (554 f.).

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  • 424 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    Ebenso wenig knnen die Streitbeilegungsorgane reine Menschen- rechtsfragen, die in keinem Zusammenhang mit WTO -rechtlichen As- pekten stehen, entscheiden.95 Denn die WTO-Streitbeilegungsorgane haben keine Jurisdiktion, isoliert andere vlkerrechtliche Vertrge aus- zulegen, anzuwenden oder deren Bestimmungen gegenber den WTO- Mitgliedern durchzusetzen. Entgegen anderslautender Forderungen ist eine Jurisdiktion fr reine Menschenrechtsfragen jedoch auch nicht er- forderlich. Denn die Einleitung eines Streitbeilegungsverfahrens wegen einer Verletzung von WTO -Recht schliet die gleichzeitige Verantwort- lichkeit des Staates aufgrund menschenrechtlicher Aspekte unter einem anderen vlkerrechtlichen Vertragssystem nicht aus.96 Insgesamt sind einer Bercksichtigung menschenrechtlicher Belange

    unter dem Streitbeilegungssystem der WTO damit enge Grenzen gesetzt. Ob diese erffneten Auslegungsspielrume ausreichen, um tatschlich oder potentiell auftretende Kollisionen zwischen WTO -Rechtsverpflich- tungen und internationalen Menschenrechten zu lsen und ob diese Aus- legungsspielrume auch genutzt werden, soll nachfolgend anhand einzel- ner geltend gemachter Zielkonflikte berprft werden.

    2. Zielkonflikte zwischen WTO -Rechtsverpflichtungen und internationalen Menschenrechtsverpflichtungen

    Entwicklungslnder, UN-Sonderorganisationen, NGOs einerseits und Industriestaaten andererseits sorgen sich um unterschiedliche Aspekte des Menschenrechtsschutzes. Whrend es auf Seiten der Entwicklungs- lnder vorrangig um die Gefahr einer Verschlechterung der Gesundheits-, Nahrungs- und Trinkwasserversorgung aufgrund der im Rahmen der WTO eingegangenen Verpflichtungen geht, frchten die Industriestaaten um ihren auenpolitischen Handlungsspielraum in Menschenrechtsfra- gen. Um wirkliche Zielkonflikte handelt es sich dabei jedoch nur, sofern konkrete Verpflichtungen der WTO -Rechtsordnung mit internationalen menschenrechtlichen Verpflichtungen kollidieren und die WTO -Rechts- ordnung keinen ausreichenden Spielraum lsst, diese Kollisionen unter ei- ner ausreichenden Bercksichtigung der kollidierenden Menschenrechts- standards aufzulsen.

    95 Pauwelyn, AJ.I.L. 95 (2001), S. 535 (554). *> Vgl. Trachtman, Harv. Int'l L. J. 40 (1999), S.333; Marceau, E.J.l.L. 13 (2002), 5.753 (771 ff.).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 425

    a) Zielkonflikte zwischen W7 O ] -Rechtsverpflichtungen und internationalen Menschenrechtsverpflichtungen in Entwicklungslndern und LDCs

    UN-Organisationen, Entwicklungslnder, NGOs und nicht wenige Stimmen in der Literatur machen die mangelnde Menschenrechtsbindung der WTO hufig pauschal fr das ansteigende Armutsgeflle zwischen Nord und Sd verantwortlich. Die WTO erkenne bisher nicht in ausrei- chendem Mae an, dass das Individuum selbst im Zentrum ihrer Bem- hungen zu stehen habe und damit auch der Schutz der Menschenrechte ihr politisches Handeln leiten sollte.97 Teilweise werden dazu argumentativ die Menschenrechte der sog. dritten Generation herangezogen. So wird beispielsweise eine Gefhrdung des Rechts auf Entwicklung geltend ge- macht,98 wenn es im Rahmen der WTO zu irgendeiner Benachteiligung von Entwicklungslndern kommt. Eine Gefhrdung des Rechts auf eine gesunde und natrliche Umwelt wird festgestellt, sofern es um die Aus- wirkungen von unkontrollierten Investitionen geht.99 Diese pauschale Kritik dient den UN-Organisationen, Entwicklungslndern, NGOs und Stimmen in der Literatur in erster Linie dazu, die ffentlichkeit und die politischen Akteure fr die sich verschrfenden Missstnde in den Ent- wicklungslndern zu sensibilisieren. Eine Identifizierung tatschlicher Zielkonflikte ist anhand dieser Menschenrechte der dritten Generation je- doch schon deshalb nicht mglich, weil diese von den meisten Staaten nicht anerkannt werden. Diese pauschale Kritik an der WTO hat kaum rechtlichen Gehalt und bleibt daher fr die vorliegende Untersuchung auer Betracht. Mgliche Zielkonflikte ergeben sich jedoch zwischen konkreten WTO-

    Rechtsverpflichtungen und Menschenrechten der sog. zweiten Genera- tion. Exemplarisch sollen drei Zielkonflikte in den Bereichen TRIPS, Landwirtschaftsbereinkommen (AoA) und GATS nher untersucht werden. Im Bereich des TRIPS geht es um eine mgliche Kollision zwi- schen dem Menschenrecht auf Gesundheit und den WTO -Patentierungs- pflichten zum Schutz des geistigen Eigentums. Unter dem AoA ist pro- blematisch, ob die eingegangenen Verpflichtungen das Recht auf Nahrung gefhrden. In bezug auf das GATS werden in den Liberalisierungsbestre-

    97 Oloka-Onyango/Udagama, Economic, Social and Cultural Rights, Globalization and ist Impact on the Full Enjoyment of Human Rights, Progress Report, UN-Doc. E/CN.4/ Sub.2/2001/10 v. 2.8.2001, S. 25 f. 98 Vgl. Erklrung zum Recht auf Entwicklung, UN GA Declaration 41/128 v. 4.12.1986 sowie Zusatzresolution 41/133 v. 4.12.1986 (dt. bersetzung in VN 1987, S.213 ff.); hierzu Auprich, Das Recht auf Entwicklung als kollektives Menschenrecht, 2000. 99 Oloka-Onyango/Udagama, The Realization of Economic, Social and Cultural Rights: Human Rights as the Primary Objective of International Trade, Investment and Financial Policy and Practice, UN Working Paper E/CN.4/Sub.2/1 999/1 1 v. 17.6.1999, Rn. 5.

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  • 426 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    bungen in den Sektoren Bildung, Wasserversorgung sowie Gesundheits- versorgung Gefhrdungen fr die Menschenrechte auf Bildung und auf Gesundheit ausgemacht.

    a) Zielkonflikt unter dem TRIPS zwischen Patentierungspflichten und dem Menschenrecht auf Gesundheit?

    Im Bereich des TRIPS wird in den in Art. 25 bis 33 TRIPS normierten Pa- tentierungspflichten fr pharmazeutische Produkte eine Gefhrdung des Menschenrechts auf Gesundheit, wie es in Art. 25 Abs. 1 AEMR, Art. 12 IPwskR und in Art. 24 der Konvention ber das Recht des Kindes veran- kert ist, gesehen. Art. 12 IPwskR verpflichtet die Vertragsstaaten, fr die Prvention, Behandlung und Kontrolle von Krankheiten Sorge zu tragen (Abs. 2 lit. c)) und Bedingungen zu schaffen, die den Zugang zur medizi- nischen Versorgung im Krankheitsfall fr alle Personen sicherstellen (Abs. 2 lit. d)). Diese Pflichten umfassen auch den Zugang zu lebensnot- wendigen Medikamenten.100 Art. 27 TRIPS verpflichtet grundstzlich alle WTO -Mitglieder, Verfahrens- und Erzeugnispatente auf allen Gebie- ten der Technik zu gewhren, worunter auch pharmazeutische Produkte fallen, die zuvor in 49 Verbandsstaaten der Pariser Verbandsbereinkunft nicht patentierbar waren.101 Es wird nun geltend gemacht, dass hohe Li- zenzgebhren fr patentgeschtzte Medikamente zu hohen Preisen fr derartige Pharmazeutika fhren wrden und diese Entwicklung es Ent- wicklungslndern und LDCs (LDCs = Least Developed Countries) un- mglich machen wrde, ihren Handlungspflichten in bezug auf die Ge- whrung eines ausreichenden Zugangs zu lebensnotwendigen Medika- menten nachzukommen.102 Dabei geht es gegenwrtig insbesondere um

    100 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 14 (2000), para. 12, 17, 34; Commission on Human Rights, Access to Medication in the Context of Pandemics such as HIV/AAIDS, Tuberculosis and Malaria, Res. 2004/26 v. 16.4.2004, para. 1; Commission on Human Rights, Access to Medication in the Context of Pandemics such as HIV/AIDS, Res. 2001/33 v. 23.4.2001, para. 1; vgl. WHO, Essential Drugs and Me- dicines Policy, http://www.who.int/medicines, Stand: 15.8.2005; ausf. hierzu Hestermeyer, Access to Medication as a Human Right, Max Planck UNYB 8 (2004), S.101 (128 ff.); Yamin, B.U. Int'l L. J. 21 (2003), S. 325 ff. 101 Vgl. Straus, Patentschutz durch TRIPS-Abkommen, Ausnahmeregelungen und -praktiken und ihre Bedeutung, insbesondere hinsichtlich pharmazeutischer Produkte, Bit- burger Gesprche Jahrbuch 2003, S. 117 (119 f.). 1U/ Siehe WHO Policy Perspective on Medicines, Globalisation, IKlPb and Access to Pharmaceuticals, WHO Policy Perspectives on Medicines, Paper No. 3, Mrz 2001; UN High Commissioner for Human Rights, The Impact of the Agreement on Trade-Related As- pects of Intellectual Property Rights, UN Economic and Social Council, UN-Dok. E/ CN.4/Sub.2/2001/13 v. 15.8.2001; ECOSOC, Globalisation and its Impact on Full Enjoy- ment of Human Rights, UN-Dok. E/CN.4/Sub.2/2000/12 v. 15.6.2000; UNDP, Human Development Report 2000: Human Rights and Human Development, 2000; Park, Minn. J. Global Trade 1 1 (2002), S. 125 (125 f.); vgl. auch die Entscheidung des sdafrikanischen Ver-

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 427

    die Mglichkeit, sich kostengnstig zur Bekmpfung von HIV/AIDS,103 Tuberkulose, Malaria und anderen Krankheiten notwendige Generika zur Sicherstellung einer ausreichenden Gesundheitsversorgung zu be- schaffen. Ein derartiger Zielkonflikt zwischen dem durch die TRIPS-Verpflich-

    tungen konkretisierten Recht auf geistiges Eigentums und dem Men- schenrecht auf Gesundheit bestnde jedoch nur, wenn das TRIPS keine Mglichkeit erffnete, etwaige Kollisionen unter ausreichender Berck- sichtigung des Menschenrechts auf Gesundheit zu lsen.104 Art. 27.3 lit. a) TRIPS etwa erlaubt ausdrcklich den Ausschluss der Patentierbarkeit diagnostischer, therapeutischer und chirurgischer Verfahren, wodurch dem Recht auf Leben und Gesundheit Rechnung getragen wird. Die in den Art. 7, 8.1, 27.2 und 3, 30, 31 TRIPS enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe, wie z.B. zum Schutz der ffentlichen Gesundheit und Ernhrung notwendig", erffnen darber hinaus die Mglichkeit, TRIPS -Verpflichtungen menschenrechtskonform auszulegen.105 Insge- samt will das TRIPS einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Schutz des geistigen Eigentums als Privatinteresse und anderen Gemeinwohlin- teressen schaffen.106 So legt Art. 7 TRIPS ausdrcklich fest, dass der Schutz und die Durchsetzung von geistigen Eigentumsrechten dem bei- derseitigen Vorteil der Erzeuger und Nutzer technischen Wissens dienen und in einer dem gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wohl zutrg- lichen Weise erfolgen soll. Nach Art. 8.1 TRIPS sind die WTO-Mit- glieder deshalb befugt, Manahmen zu ergreifen, die u. a. zum Schutz der ffentlichen Gesundheit notwendig sind.107 Eine ausdrckliche Be- schrnkung des Patentschutzes fr lebensrettende Medikamente oder die Gestattung von Parallelimporten108 ist jedoch nicht vorhanden. In ihrer Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health109, die

    auf einem Gutachten beruht, welches das WTO -Sekretariat in Zusam- menarbeit mit der WHO erstellt hatte, hat die vierte WTO-Ministerkon-

    fassungsgerichts, Case CCT 8/02, Urteil v. 5.7.2002, abrufbar unter: http:// www. concourt, gov.za/, ausf. hierzu S chorkopf/ Walter, German Law Journal 4 (2003), S. 1359 (1367 ff.). 1UJ ber 42 Mio. Menschen leben gegenwrtig auf der Welt mit HIV/AIDS, ber 90 % davon in Entwicklungslndern, vgl. UNAIDS/WHO (Hrsg.), AIDS Epidemie Update 2003, S. 7. Nach Schtzungen knnen sich in Entwicklungslndern weniger als 5 % der Infi- zierten eine Behandlung leisten, vgl. Sun, E.J.I.L. 2004, S. 123 (126 f.). 104 Vgl. Petersmann, J.W.T. 37 (2003), S. 241 (266). 105 Dommen, Hum. Rts. Q. 24 (2002), S. 1 (24 ff.); Rott, GRUR Int. 2003, S. 103 (104). 106 #*mp/;AVR40(2002),S.90(100). 107 Vgl. zur Bedeutung dieser Artikel in der Diskussion um Zwangslizenzen fr Medika- mente: Bartelt, J.W.I.P. 6 (2003), S. 283 (285 ff.); Matthews, J.I.E.L. 7 (2004), S. 73 (76 ff.). 108 Unter Parallelimporten versteht man die Beschaffung eines patentierten Arzneimittels aus einem Land, in dem der Originalhersteller es preiswerter anbietet als im Importland. lvy Angenommen am 14.11.2001, WTO-Dok. WT/MIN(01)/DEC/2 vom 20.11.2001, ab- gedruckt in: EuZW 2002, S. 47 ff.

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  • 428 Meinhard Hilf uno. Saskia Hrmann

    ferenz (2001) eine derartige Sichtweise des TRIPS anerkannt und den Stellenwert des Gesundheitsschutzes betont. Sie rumt dem Gesundheits- schutz bei der Auslegung des TRIPS eine besondere Bedeutung ein, um mgliche Konflikte zwischen den Normen des TRIPS und dem Recht auf Gesundheit auszurumen: Die WTO -Mitglieder sollen jede notwendige Manahme zum Schutz der Gesundheit ihrer Bevlkerung ergreifen dr- fen, ohne hierfr WTO -rechtliche Sanktionen erwarten zu mssen. Wel- che Manahmen der Gesundheits- und Ernhrungspolitik die einzelnen WTO-Mitglieder fr notwendig halten drfen, bestimmen sie grundstz- lich selbst.110 Danach haben die Staaten z.B. das Recht, zur Bekmpfung der in der Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health ge- nannten Krankheiten Zwangslizenzen zur Herstellung von Generika zu erteilen oder Parallelimporte fr notwendige pharmazeutischen Produkte durchzufhren. 1 x 1

    Offen war allerdings zunchst die Frage, inwieweit der Export von un- ter Zwangslizenzen hergestellten Generika in Entwicklungslnder erlaubt ist, die sich zur Eigenproduktion nicht in der Lage sehen.112 Hiervon be- troffen sind insbesondere unterentwickelte afrikanische Staaten, in denen eine hinreichende Gesundheitsversorgung der HIV-Infizierten bisher nicht sichergestellt werden kann. Art. 31 lit. f) TRIPS erlaubt die Ertei- lung von Zwangslizenzen nur vorwiegend zur Versorgung des Binnen- marktes des sie erteilenden WTO-Mitglieds.113 Weil sie eine zu starke Aufweichung des im TRIPS vereinbarten Patentschutzes befrchteten, sperrten sich vor allem die USA gegen eine generelle Erlaubnis, unter Zwangslizenzen hergestellte pharmazeutische Produkte in bedrftige Entwicklungslnder zu exportieren.114 Kurz vor der Ministerkonferenz von Cancn kam es am 30. August 2003 jedoch zu einer Einigung:115 Auf

    110 Vgl. EC - Hormones, (Fn. 14), paras. 104, 157 ff.; European Communities - Measures Affecting Asbestos and Asbestos Containing Products, WT/DS135/AB/R, angenommen am 5.4.2001, para. 168. 111 TRIPS-Erklrung (Fn. 109), para. 1. Die Aufzhlung der Krankheiten HIV/AIDS, Tuberkulose und Malaria ist nur beispielhaft, die Bekmpfung anderer Epidemien ist aus- drcklich zugelassen. 112 Ausf. hierzu Rogers, Minn. J. Global Trade 13 (2004), S. 443 (449 ff.). 1U Umstritten war bisher, ob hierunter ein Verbleib von 50 % der Produktion oder mehr im Inland zu verstehen ist, vgl. Kampf, AVR 2002, S. 90 (108); Rott, GRUR Int. 2003, S. 103 (114). 114 Die EG und einige afrikanische Staaten hatten sich bereits im Sommer 2002 fr eine formelle nderung oder Streichung des Art. 31 lit. f) TRIPS ausgesprochen, Council for Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, Proposal on Paragraph 6 of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, Joint Communication from the African Group in the WTO, WTO-Dok. IP/C/W/351 v. 24.6.2002 und Communication from the European Communities and their Member States, WTO-Dok. IP/C/W/352 v. 20.6.2002.

    115 Implementation of Paragraph 6 of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health - Decision of 30 August, WTO-Dok. WT/L/540 v. 2.9.2003. Diese Ent-

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 429

    Grundlage des Art. IX: 1, 3 und 4 WTO -bereinkommen sollen Ausnah- megenehmigungen (waiver) von Art. 31 lit. f) TRIPS, der weiterhin re- striktiv interpretiert wird, zur Bekmpfung der in Punkt 6 der Doha-Er- klrung genannten Krankheiten erteilt werden drfen, nicht aber zur Fr- derung industrieller oder handelspolitischer Ziele.116 Zum Schutz vor einem Missbrauch der waiver, insbesondere der Gefahr eines Re-Exports, ist die Erteilung an zahlreiche Tatbestands- und Verfahrensvorschriften sowie Auflagen gebunden.117 Der TRIPS-Rat hat dabei jhrlich zu ber- prfen, ob die auergewhnlichen Umstnde fr eine Rechtfertigung ei- ner Ausnahmegenehmigung noch vorliegen und das effektive Funktio- nieren des mit der Entscheidung errichteten Systems zu berwachen. Zu- dem soll er eine formelle nderung des TRIPS vorbereiten.118 Dieses Zwangslizenzsystem ist fr nicht interessengerecht befunden

    worden. Es sei insgesamt an zu viele Bedingungen geknpft, sei zu zeitauf- wendig und zu teuer. Kritisiert wird insbesondere die spezielle Kennzeich- nungspflicht fr unter Zwangslizenzen hergestellte Generika, die die Me- dikamente wieder verteuern wrde.119 Die Tatsache, dass bislang kein WTO-Mitglied einen waiver von Art. 31 lit. f) TRIPS beantragt hat, knn- te ein Indiz fr die Unpraktikabilitt dieses Systems sein. Jedoch muss be- rcksichtigt werden, dass teilweise bereits die Drohung mit Zwangslizen- zen gegenber den Herstellern reicht, um den Preis von Medikamenten er- heblich zu senken, so dass die Vergabe von Zwangslizenzen nicht immer notwendig wird.120 Auerdem bestand die Problematik der Unterversor- gung weiter Bevlkerungsteile mit lebensnotwendigen Medikamenten auch schon vor Abschluss des TRIPS-bereinkommens in Entwicklungs- lndern und LDCs .121 Einen weit greren Einfluss auf die Versorgungs- lage als die Bestimmungen des TRIPS hatten bislang Faktoren wie fehlen-

    scheidung geht auf einen Vorschlag der USA zurck, vgl. WTO Council for Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, Paragraph 6 of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, Second Communication from the United States, WTO-Dok. IP/C/W/358V. 9.7.2003.

    116 Vgl. WTO, Press Release, Intellectual Property, Decision Removes Final Patent Obstacle to Cheap Drue Import, WTO-Dok. PRESS/350 v. 30.8.2003, paras. 8 f. 117 Ausf. hierzu Rogers, Minn. J. Global Trade 13 (2004), S. 443 (449 ff.); krit. Wolf Global Trade Rules and Access to Medicines, Policy Papers on Transnational Economic Law No 2/ 2004, S. 4 f. 118 Zu den einzelnen Tatbestands- und Verfahrensvoraussetzungen vgl. Council for Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights, Decision v. 30.8.2003, WTO-Dok. WT/L/ 540, paras. 1 ff., ausf. Slonina, Durchbruch im Spannungsverhltnis TRIPS and Health: Die WTO-Entscheidung zu Exporten unter Zwangslizenzen, Beitrge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, Heft 20, September 2003, S. 1 (8 ff.). 119 Gopakumar,]Wl? 2004, S. 99 (102 ff.); Oxfam, Pressemitteilung v. 27.8.2003, WTO Pa- tent Rules Will Still Deny Medicines to the Poor; Mdecins sans Frontires, Chairman's Text Brings New Difficulties to WTO Paragraph 6", v. 27.8.2003, http://www.msf.org/content/ page.cfm?articleid=77830ACA-8EC5-419A-82AB7D7ED6A2ElED, Stand: 15.8.2005. 120 Rovers, Minn. T. Global Trade 13 (2004), S. 443 (468). 121 Straus, (Fn. 101), S. 117(132).

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  • 430 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    der politischer Wille der Regierungen, eine unzulngliche medizinische In- frastruktur, hohe Zlle und Umsatzsteuern sowie die allgemeine Armut weiter Bevlkerungskreise.122 So wird die Diskussion um das TRIPS vor allem auch als Anknpfungspunkt fr NGOs und Entwicklungslnder ge- nutzt worden sein, um diese verheerende Versorgungslage in der ffent- lichkeit publik zu machen. Was die spezielle Kennzeichnungspflicht betrifft, haben Generika-Her-

    steller wie Indien, Brasilien oder China auch in der Vergangenheit bereits Generika gekennzeichnet, und die Kosten fr eine derartige Kennzeich- nung der Verpackung drften eher gering ausfallen.123 Darber hinaus ist eine derartige Kennzeichnung zum Schutz vor einem unzulssigen Wei- terverkauf notwendig und dient damit auch den potentiellen Empfngern. Auch die brigen genannten Voraussetzungen mssen als erforderlich an- gesehen werden, um einen Missbrauch des Systems zu Lasten der Patent- inhaber und zu Lasten der ursprnglich angedachten Empfnger der Ge- nerika zu vermeiden. Die Kritik ist daher nicht berechtigt. Vielmehr stellt das Zwangslizenzsystem einen kostengnstigeren Zugang zu patentge- schtzten Medikamenten fr Entwicklungslnder und LDCs sicher und schafft gerade auch durch die einzelnen Ausnahmevoraussetzungen Rechtssicherheit und Transparenz. Fr die Gefhrdungen, die von den Verpflichtungen im Bereich des TRIPS ausgehen, ist daher mit der Ent- scheidung vom 30. August 2003 ein angemessener Ausgleich zwischen den Patentierungsverpflichtungen und dem internationalen Menschen- rechts auf Gesundheit gefunden worden.124 Um den LDCs eine Umsetzung der TRIPS-Verpflichtungen weiter zu

    erleichtern, hat der Rat fr TRIPS in einer Entscheidung vom 27. Juni 2002125 die bergangsfristen des Art. 66.1 TRIPS fr die Umsetzung der Art. 27 bis 34 TRIPS und Art. 39 TRIPS um zehn Jahre bis 2016 verln- gert. Da sich aber die meisten LDCs bereits bei ihrem Beitritt zur WTO zu einem sofortigen Patentschutz - auch fr Medikamente - verpflichtet hatten, werden nur wenige von diesen bergangsfristen profitieren.126 Betrachtet man die politischen Gegebenheiten, so scheint weniger von

    den TRIPS-Verpflichtungen eine Bedrohung fr das Menschenrecht auf Gesundheit auszugehen, als vielmehr von unilateralem Druck einzelner WTO-Mitglieder: So sah sich z.B. die sdafrikanische Regierung starkem

    122 Attaran/Gillespie-White, J. Am. Medical Association 286 (2001), S. 1886 (1890); Matthews,J.l.E.L. 7 (2004), S. 73 (79 f.). 1/J Vandoren/Van Eeckbautey}V/W 2003, S. 77V (788).

    124 So auch die Einschtzung v. Rogers, Minn. J. Global Trade 13 (2004), S. 443 (461 tt.). 125 WTO, Council for TRIPS, Decision ot 27 June 2002, IP/C/25, Extension ot the Transition Period under Article 66.1 of the TRIPS Agreement for Least-Developed Coun- try Members for Certain Obligations with Respect to Pharmaceutical Products. 126 Vgl. die Aufstellung bei Bartelt, J.W.I.P. 2003, S. 283 (289).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 431

    Druck von Seiten der USA und groer Pharmazieunternehmen ausge- setzt, als sie ihr 1997 verabschiedetes TRIPS-konf ormes Patentrecht127 anwenden wollte, das die Mglichkeit von Zwangslizenzen und Parallel- importen erlaubt.128 hnlichem Druck von Seiten der USA unterlagen bereits Jordanien, Ecuador, Sri Lanka und Brasilien.129 28 Lnder schls- sen zudem bislang bilaterale Vertrge mit den USA, in denen sie u.a. auf die ihnen gewhrte Fristverlngerung bis 2016 zur Umsetzung des TRIPS verzichteten. Eines der Hauptziele der WTO ist aber gerade die Errich- tung eines sicheren weltweiten Rechtsrahmens und die Eindmmung uni- lateraler Manahmen oder bilateraler auf Druck einer ungleich strkeren Vertragspartei geschlossener Vertrge. Die nunmehr auf gemeinsames Drngen vieler WTO -Mitglieder mit den USA erreichte Kompromiss- entscheidung zugunsten des Gesundheitsschutzes im Bereich des TRIPS zeigt die Vorzge einer multilateralen Welthandelsordnurig deutlich auf. Ein weiteres Beispiel fr eine Strkung gerade kleinerer Staaten durch

    das multilaterale Streitbeilegungssystem veranschaulicht der Fall Brazil - Measures Affecting Patent Protection130, in dem Brasilien sich gegenber den USA behaupten konnte: So beantragten die USA zunchst am 8. Ja- nuar 2001 die Einsetzung eines Panel gegen Brasilien. Sie waren der Auf- fassung, Art. 68 des brasilianischen Patentgesetzes (1996) verstoe u.a. ge- gen Art. 27 und 28 TRIPS. Nach Artikel 68 mssen Inhaber von Patenten, die in Brasilien vollen Patentschutz genieen wollen, nach einer gewissen Zeit die Medikamente direkt vor Ort produzieren. Der bloe Import des patentierten Medikaments gengt nicht, damit sich der volle Schutz ent- faltet. Brasilien, das dieses Gesetz fr TRIPS-konform hlt, nutzte seine durch das Gesetz erffneten patentrechtlichen Spielrume, um antiretro- virale Medikamente zur Bekmpfung von HIV/AIDS selbst herzustellen und kostenlos an HIV-Infizierte und an AIDS Erkrankte abzugeben. Der Erwerb von Markenmedikamenten auf regulrem Wege wre fr Brasilien unerschwinglich gewesen. Ein halbes Jahr spter, am 5. Juli 2001, erklrten die USA vllig unerwartet gegenber dem D SB, zu einer Einigung mit Brasilien gekommen zu sein, obwohl beide Parteien nicht von ihrer jewei- ligen Position abgerckt waren. Hintergrund war, dass Brasilien den USA angedroht hatte, seinerseits wegen hnlicher Bestimmungen im US-Pa-

    127 Medicines and Related Substance Control Amendment Act, No. 90 of 1997, 15C, amending the Medicines and Related Substance Control Act of 1965. 128 Dommen, Hum. Rts. Q. 24 (2002), S. 1 (27 f.). 129 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Approaching Intellectual Pro- perty as a Human Right, Discussion Paper by Chapman, UN-Dok. E/C.12/1998/12 v. 3.10.2000, S. 71. 130 Vgl. Brazil - Measures Affecting Patent Protection. Request for Consultation by the United States WT/DS199/1 v. 8.6.2000; Measures Affecting Patent Protection. Request for the Establishment of a Panel by the United States, WT/DS199/3 v. 9.1.2001; ausf. hierzu Champ/ Attaran, Yale J. Int'l L. 27 (2002), S. 365 ff.

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  • 432 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    tentrecht (Sect. 204 und 209 U.S. Patent Law) gleichfalls ein Streitschlich- tungsverfahren einzuleiten.

    Im Ergebnis kann fr den Bereich TRIPS festgestellt werden, dass eine Kollisionslage zwischen den Patentierungsverpflichtungen und dem Menschenrecht auf Gesundheit bestand. Die WTO -Mitglieder haben die- se Gefhrdungslage jedoch weitgehend zugunsten des Menschenrechts auf Gesundheit aufgelst.

    ) Zielkonflikte unter dem (AoA) zwischen den Liberalisierungs- verpflichtungen und dem Menschenrecht auf Nahrung? Ein weiterer Zielkonflikt knnte zwischen den mit dem Landwirtschafts- bereinkommen (AoA) eingegangenen Verpflichtungen in ihrer gegen- wrtigen Gestalt und dem Recht auf Nahrung (Art. 1 1 IPwskR, 25 AEMR) bestehen.131

    Art. 11 Abs. 1 IPwskR erkennt das Recht auf ausreichende Nahrung an. In Art. 1 1 Abs. 2 IPwskR ist das grundlegende Recht auf Schutz vor Hunger verankert. Zusammen ergeben diese beiden Gewhrleistungen das Recht auf Ernhrungssicherheit. Ernhrungssicherheit wird als ge- geben angesehen, wenn die Bevlkerung eines Landes tatschlichen und wirtschaftlichen Zugang zu Nahrungsmitteln hat, die ausreichend, nahr- haft und sicher sind in bezug auf Quantitt, Qualitt und Vielfalt.132 Die Vertragsstaaten sind durch Art. 1 1 IPwskR verpflichtet, einzeln oder im Wege der internationalen Zusammenarbeit die erforderlichen Manah- men einschlielich besonderer Programme durchzufhren, um die Ver- wirklichung der Ernhrungssicherheit zu gewhrleisten.133 Dieses Men- schenrecht muss dabei in Zusammenhang mit Art. 2 Abs. 1 IPwskR ge- lesen werden. Art. 2 Abs. 1 IPwskR verpflichtet die Staaten, unter

    131 Vgl. Ziegler, Report by the Special Rapporteur on the Right to Food, submitted in Ac- cordance with Commission on Human Rights Resolution 2001/25, UN-Dok. E/CN.4/ 2002/58, S. 26 ff .; Shiva, Food Rights, Free Trade, and Fascism, in Gibney (Hrsg.), Globa- lizing Rights, The Oxford Amnesty Lectures 1999, 2003, S. 87 ff. 132 Vgl. FAO, Rome Declaration on World Food Security, World Food Summit 13- 17.11.1996, http://www.fao.org/docrep/00s/w3613e/w36163E00.htm; bereits zuvor: FAO, Director General's Report ,World Food Security: A Reappraisal of the Concepts of Approa- ches', 1983; World Bank, Poverty and Hunger, Issues and Options for Food Security in De- veloping Countries, World Bank Policy Study, 1986. 133 States parties should recognize the essential role of international cooperation and comply with their commitment to take joint and separate action to achieve the full realiza- tion of the right to adequate food. In implementing this commitment, States parties should take steps to respect the enjoyment of the right to food in other countries." (Committee on Economic, Social and Cultural Rights, The Right to Adequate Food, General Comment No. 12 (1999), U.N. Doc. E/C.12/1999/5 v. 12.5.1999.); vgl. auch Hilf, Zum Recht auf Nah- rung im Staats- und Vlkerrecht, in Brandt u.a. (Hrsg.), Ein Richter, ein Brger, ein Christ, Festschrift fr Helmut Simon, 1987, S. 873 (880 f.).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 433

    Ausschpfung aller ihrer Mglichkeiten" Manahmen zu treffen, um nach und nach die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen.

    Sofern nun die unter dem AoA eingegangenen Verpflichtungen dazu fhren, dass die Mglichkeiten der WTO-Mitglieder, insbesondere der Entwicklungslnder und LDCs, Manahmen zur Gewhrleistung des Rechts auf Ernhrungssicherheit zu ergreifen, drastisch verringert wer- den, kann hierin eine Verletzung des Art. 1 1 IPwskR gesehen werden. Mehrere Faktoren, die in Zusammenhang mit den Verpflichtungen unter dem AoA gebracht werden knnen, haben zu einer Verknappung der Mglichkeiten zur Beschaffung von Nahrungsmittel in einigen Entwick- lungslndern und LDCs gefhrt.134 So haben viele Industriestaaten, an- statt ihre Exportsubventionen abzubauen, diese seit Inkrafttreten des AoA drastisch erhht.135 Eine derart verstrkte Exportsubventionierung hat in zweifacher Weise Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage vieler Entwicklungslnder. Zum einen verlieren viele Entwicklungslnder aufgrund der (gestiege-

    nen) Subventionierung in den Industriestaaten ihren komparativen Vorteil gegenber den Agrargtern des Nordens, da die Subventionen den Welt- markpreis knstlich tief halten. Betroffene Entwicklungslnder selbst ha- ben entweder keine Mittel, um ihre eigene Landwirtschaft zu subven- tionieren oder werden von der Weltbank und dem IMF daran gehin- dert.136 Infolge dieser Umstnde sind sie gegenber den Industriestaaten in vielen Agrarbereichen kaum wettbewerbsfhig. Derartige Auswirkun- gen der Exportsubventionen zeigten sich z.B. vor kurzem im Baumwoll- sektor: Hier fhrten hohe WTO-widrige Baumwollsubventionen, insbe- sondere in den USA (US-$ 3,3 Mrd./Jahr), zu einem knstlichen Ange- botsanstieg von Baumwolle auf dem Weltmarkt und einem Rckgang der Exportpreise. In einigen Staaten in West- und Zentralafrika, die 80 % ihrer Exporteinnahmen mit Baumwolle erwirtschaften, verschlechterte sich die wirtschaftliche Lage hierdurch dramatisch.137 Die Mglichkeiten, Ernh-

    134 FAO, FAO Symposium on Agriculture, Trade and Food Security, Paper No. 3: Expe- rience with the Implementation of the Uruguay Round Agreement on Agriculture, De- veloping Country Experiences, 9/1999; FAO, Agriculture, Trade and Food, Country Case Studies, vol. II, 2000. Zhang, J. Int.'l Econ. L. 7 (2004), S. 565 (572); Vgl. Mitteilung von Kuba, der Dominikanischen Republik, gypten, El Salvador, Honduras, Sri Lanka, Uganda und Zimbabwe, WT/GC/W/374 v. 15.10.1999, paras. 1, 3, 15. 135 Ritchie/ Dawkins, Minn. J. Global Trade 9 (2000), S. 9 (13 ff.) m.w.N.; Gonzalez, Co- lum. J. Envtl. L. 27 (2002), S. 433 (476 ff.). 136 Sharma, Indian Farmers not Benefiting from WTO Agreement, South-North Dev. Monitor v. 24.10.2000, S. 4767. Vgl. auch Aussagen des chilenischen Agrarministers in Chile to Seek Waiver from WTO for Wider Agriculture Price Band, Int'l Trade Rep. 16 (1999), S. 936 (936). 137 Vgl. hierzu Hrmann, 36. Post-Urugay-Prozess, in Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO- Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, S. 681 (695).

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  • 434 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    rungssicherheit im eigenen Land herzustellen wurden dadurch fr diese Staaten erheblich verschlechtert. Darber hinaus haben viele Entwicklungslnder ihre zum Teil abge-

    schotteten Mrkte geffnet, so dass die heimischen Kleinbauern den Druck der niedrigen Weltmarktpreise ebenfalls zu spren bekommen. Sie mssen mangels ihrer Konkurrenzfhigkeit nach und nach aufgeben. Da- durch gert das jeweilige Land in noch grere Abhngigkeit von Impor- ten und muss mehr Geld fr Nahrungsmittel ausgeben. Auf Dauer fhrt eine gestiegene Importnachfrage wiederum zu einem Ansteigen der Im- portpreise und damit letztlich zu noch greren Ausgaben fr den Import von Agrargtern auf Seiten der Netto-Importeure unter den Entwick- lungslndern bei gleichzeitig verringerten Einnahmen.138 Diese Entwick- lung wiederum wrde die Ernhrungssicherheit in vielen Netto-Import- lndern zustzlich bedeutend verringern. Warum nehmen aber betroffene Entwicklungslnder nicht das Streit-

    beilegungssystem der WTO in Anspruch, um sich gegen WTO -widrige Subventionen zur Wehr zu setzen? Die Antwort liegt im AoA begrndet: Gem Art. 13 AoA haben sich die WTO -Mitglieder whrend des Durchfhrungszeitraums dazu verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2003, keine WTO -Streitbeilegungsverfahren fr die berprfung von nach dem AoA zulssigen internen Untersttzungsmanahmen oder Export- subventionen anzustrengen (sog. peace clause). Erst seit Anfang 2004 sind Streitbeilegungsverfahren in diesem Bereich mglich. Dass es im Zuge der Umsetzung der Liberalisierungsverpflichtungen

    unter dem AoA jedenfalls vorbergehend zu den genannten Auswirkun- gen kommen knnte, war bereits im Vorfeld vorhergesehen worden. Aus diesem Grund wurde gleichzeitig mit Abschluss des AoA eine Vereinba- rung (Marrakesh Decision) getroffen, worin sich die Industriestaaten ver- pflichteten, die mglichen negativen Folgen auf importabhngige und am wenigsten entwickelte Staaten mittels Finanz- und Nahrungshilfe, techni- scher Untersttzung und Exportkrediten aufzufangen.139 Diese Vereinba- rung wurde jedoch nie angewandt. Als sich 1995 und 1996 etwa die Welt- marktpreise fr Getreide verdoppelten, sah das WTO Committee on Ag- riculture dies unter Berufung auf eine Untersuchung des IMF140 nicht als Folge der ffnung der Mrkte an und verweigerte 1996 die versprochene

    138 Konendreas/Sh arma/ Greenfield, The Uruguay Round, The Marrakesh Decision and the Role of Food Aid, in Clay/Stokke (Hrsg.), Food Aid and Human Security, 2000, S. 76 (77); FAO, The State of Food and Agriculture, Agricultural Trade, Entering a New Era?, FAO Agricultural Series No. 28, 1995. 1JV Decision on Measures Concerning the rossible JNegative Jtrrects or the Ketorm rro- gramme on Least-Developed and Net Food-Importing Developing Countries, www.wto. org/english/docs_e/legal_e/35-dag.pdf (Stand: 15.8.2005). 140 International Monetary Fund Working Paper, The Uruguay Round and Net Food Im- porters, 1995.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 435

    Hilfe.141 Bis heute wurde keine Hilfe auf Grundlage dieser Vereinbarung geleistet mit der Begrndung, es knne nicht eindeutig festgestellt wer- den, dass die gestiegenen Weltmarktpreise auf die Liberalisierung unter dem AoA zurckgefhrt werden knnen.142 Diese Feststellung wurde nunmehr jedoch von den Streitbeilegungsor-

    ganen der WTO mit verbindlicher Wirkung vorgenommen. Trotz der peace clause strengte Brasilien bereits im Jahre 2003 ein Streitbeilegungs- verfahren gegen die USA wegen Subventionszahlungen an, welche die USA ihren Baumwollproduzenten in den Jahren 1999 bis 2002 gewhrt hatte.143 Mit diesem Vorgehen wollte Brasilien noch hhere Subven- tionszahlungen an US-Landwirte, die fr den Zeitraum 2002 bis 2007 vor- gesehen waren, verhindern.144 Brasilien obsiegte: Die Streitbeilegungsor- gane der WTO erklrten sowohl die Baumwollsubventionen in Hhe von 3,2 Mrd. USD als auch weitere US-Exportkredite fr Baumwolle und an- dere Handelsgter in Hhe von 1,6 Mrd. USD fr unvereinbar mit dem AoA, dem SCM sowie dem GATT 1994. Von besonderer Bedeutung ist zum einen, dass die Streitbeilegungsorgane den Spielraum fr zulssige Subventionszahlungen in dieser Entscheidung deutlich verengten.145 Dar- ber hinaus stellten sie ausdrcklich fest, dass die preisabhngigen Sub- ventionen der USA kausal fr den niedrigen Weltmarktpreis gewesen sind und erkannten eine ernsthafte Schdigung von Produzenten anderer Staa- ten an.146 Dies erstmalige Anerkennung des Kausalzusammenhangs zwi- schen preisabhngigen Subventionen und dem Niveau der Weltmarkt- preise untersttzt die Forderung vieler Entwicklungs- und Schwellen- lnder nach einer entwicklungsfreundlichen Auenhandelspolitik. Die Stellung der Industriestaaten wurde demgegenber durch diese Entschei- dungen erheblich geschwcht. Sie mssen nun ernsthaft an einem Ab- und Umbau ihrer Subventionspolitik im Agrarbereich arbeiten, wollen sie nicht Gefahr laufen, aufs Neue vor den Streitbeilegungsorganen der WTO zu unterliegen.

    141 Ritchie/ Dawkins, Minn. J. Global Trade 9 (2000), S. 9 (25). 142 Vgl. Posner, Unequal Harvest, Farmers' Voices on International Trade and the Right to Food, www.ictsd.org/ministerial/doha/docs/RighttoFood.pdf (Stand: 15.11.2004), S. 18; FAO, Sixty-third Session of the Committee on Comodity Problems, www.fao.org/DO CREP/MEETING/003/X9311e.htm (Stand: 15.11.2004), para. 17; Dommen, Hum. Rts. Q. 24 (2002), S. 1 (33). 14J United States - Subsidies on Upland Cotton, Panel Report; WT/DS267/R sowie United States - Subsidies on Upland Cotton, WT/DS267/AB/R, angenommen am 21.3.2005. 144 Vgl. Farm Security and Rural Investment (SFRI) Act of 2002. 145 United States - Upland Cotton, Panel Report, (Fn. 139) paras. 7.383 - 7.385, 7.1042- 7.1072; United States - Upland Cotton, Appellate Body Report, (Fn. 139), paras. 331-341, 534-546.

    146 United States - Upland Cotton, Panel Report, (Fn. 139) paras. 7.1347 - 7.1355; United States - Upland Cotton, Appellate Body Report, (Fn. 139), paras. 489 - 496.

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  • 436 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    Insoweit ist zweifelhaft, ob eine Gefahr fr die Ernhrungssicherheit tatschlich von den unter dem AoA eingegangenen Liberalisierungsver- pflichtungen ausgeht oder ob vorrangig andere Grnde fr die gegen- wrtige Schieflage im Kosten-Nutzen-Verhltnis zu Lasten vieler Ent- wicklungslnder verantwortlich sind. Teilweise werden die Libera- lisierungsbestrebungen im Agrarsektor insgesamt als Gefahr fr die Ernhrungssicherheit angesehen. So wrde die im Falle fortschreitender Liberalisierung notwendige Konzentration auf wenige wettbewerbsf- hige Agrargter ein Land zu stark auf den Export konzentrieren und den inlndischen Bedarf auer Betracht lassen. Denn ein derartiges System begnstigt notwendigerweise groe monokulturelle Agrarindustrien zu Lasten von Kleinbauern die vorrangig fr den eigenen und regionalen Bedarf produzieren wrden.147148

    Es muss jedoch bedacht werden, dass die oben skizzierten Entwick- lungen vor allem auf eine mangelhafte Umsetzung des AoA und ein WTO -widriges Verhalten einiger Industriestaaten zurckgefhrt wer- den knnen.149 Probleme bereiten vor allem die drastisch erhhten Exportsubventionen und der immer noch in weiten Teilen fehlende Zu- gang fr Entwicklungslnder zu den Agrarmrkten der Industriestaaten und anderer Entwicklungslnder.150 Eine Studie der Weltbank zeigt, dass durch einen uneingeschrnkten Zugang zu den Agrarmrkten der Industrienationen sowie durch die Abschaffung der Exportsubven- tionen das Einkommen von Entwicklungslndern schtzungsweise um USD 11,6 Mrd. jhrlich steigen knnte. USD 9 Mrd. knnten sie durch eine uneingeschrnkte Marktffnung im Bereich Textilien erzielen.151 Aber auch eine ffnung ihrer eigenen Mrkte wre fr die Entwick- lungslnder vorteilhaft, weil der fr sie relevante Handel in erster Linie mit anderen Entwicklungslndern erfolgt. So knnten nach Schtzun- gen der Weltbank die Entwicklungslnder jhrlich USD 31 Mrd. im Agrarbereich erzielen, sofern sie selbst ihre eigenen Mrkte ffneten.152 Wrden folglich die Agrarsubventionen in den Industriestaaten WTO- konform abgebaut und wrden die WTO-Mitglieder ihre Verpflichtun- gen zum Marktzugang erfllen, knnte die Schieflage im Kosten-Nut-

    147 Centre Europe Tiers-Monde, Sub-Commission on Promotion and Protection of Human Rights, The Realization of Economic, Social and Cultural Rights, U.N.-Doc. E/ CN.4/Sub.2/1999/NGO/25 v. 19.7.1999.

    148 Dommen, Hum. Rts. Q. 24 (2002), S. 1 (34). 149 Vgl. Dommen, Hum. Rts. Q. 24 (2002), S. 1 (35 f.); Ziegler (Fn. 131), S. 27. ^ Gonzalez, Colum. J. Envtl. L. 27 (2002), i>. 433 (479 1.). 151 World Bank, Global Economic Trade Prospects 2002 - Making Trade Work tor the World's Poor, 2001.

    152 Vgl. World Bank (Fn. 151).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 437

    zen-Verhltnis zu Lasten der Entwicklungslnder wesentlich verringert werden.153

    Der Vertragstext des AoA selbst trgt dem Recht auf Nahrung sowohl implizit als auch ausdrcklich angemessen Rechnung: So ist das Langzeit- ziel des AoA seiner Prambel zufolge die Schaffung eines gerechten und marktorientierten weltweiten Agrarhandels. Zu diesem Zweck haben die WTO-Mitglieder Zugestndnisse in den Bereichen Marktzugang, natio- nale Subventionen und Exportsubventionen gemacht. Bei der Gewhrung solcher Zugestndnisse soll die Ernhrungssicherheit der Prambel zufol- ge ausdrcklich mitbercksichtigt werden. Paragraf 3 des Annex 2 zum AoA nimmt ausdrcklich Manahmen, die zum Zwecke der Ernhrungs- sicherheit getroffen werden, von den Verpflichtungen zur Reduzierung von Subventionen aus. Darber hinaus basieren die Art. 15 bis 19 AoA, die eine spezielle und differenzierte Behandlung von LDCs und Netto- importeuren unter den Entwicklungslndern in bezug auf Zugestndnisse und Verpflichtungen vorsehen, auf Grnden der Ernhrungssicherheit.154 Das AoA verpflichtet die WTO-Mitglieder auerdem ausdrcklich zu ei- ner Bercksichtigung der Ernhrungssicherheit in den Entwicklungsln- der, sofern die WTO-Mitglieder Manahmen ergreifen. Beispielsweise bestimmt Art. 12 AoA, dass eine Regierung, die neue Exportkontrollen in bezug auf Nahrungsmittel erlsst, bercksichtigen soll, welche Auswir- kungen solche Verbote und Beschrnkungen auf die Ernhrungssicher- heit der importierenden WTO-Mitglieder haben. berdies ist das AoA von vornherein nur als temporre Vereinbarung

    betrachtet worden ist. Art. 1 lit f) AoA i.V.m. Art. 20 AoA verpflichten die WTO-Mitglieder zur Aufnahme von Verhandlungen im Jahre 2000 (sog. built-in-agenda). Im Rahmen ihrer Verhandlungen sollen die WTO-Mit- glieder ausdrcklich die in der Prambel niedergelegten Ziele und Erw- gungen bercksichtigen. Die Prambel bestimmt wiederum ausdrcklich, dass die spezielle und unterschiedliche Behandlung von Entwicklungsln- dern ein integraler Bestandteil der Verhandlungen sein soll, in denen die mglichen negativen Wirkungen einer Handelsliberalisierung im Agrar- bereich auf LDCs und Entwicklungslnder, die mehr Nahrungsmittel im- portieren als exportieren, Rechnung getragen werden soll. Bereits im Vor- feld der Doha-Handelsrunde war vorgeschlagen worden, auch andere Teile des AoA entwicklungslnderfreundlich auszulegen155 und vor die- sem Hintergrund die gegenwrtigen AoA-Verpflichtungen zu berden-

    153 Vgl. hierzu Hrmann (Fn. 137), S. 681 (682). 154 Zhang,]. Int.'l Econ. L 7 (2004), S. 565 (571 f.). 133 So schlagt Mauritius vor, that Article 20 does not stand alone but should be read in conjunction with other parts of the AoA, mindful of various international commitments. In this context, the following are particularly relevant: the ICESCR which emphasizes the im-

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  • 438 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    ken und fr Entwicklungslnder flexibler zu gestalten.156 Auch in den Verhandlungsverpflichtungen wird somit der Ernhrungssicherheit ein breiter Raum eingerumt. Diesen Verpflichtungen sind die WTO -Mitglieder auf Drngen der

    Entwicklungslnder ansatzweise nachgekommen. Sie haben 2001 die Be- reiche Landwirtschaft und Entwicklung im Rahmen der Doha Develop- ment Agenda und der verabschiedeten Beschlsse157 zum Hauptgegen- stand der neuen Handelsrunde gemacht.158 Die Ministerkonferenz hat dabei ausdrcklich anerkannt, dass im Rahmen weiterer Verhandlungen hinsichtlich der Liberalisierung des Landwirtschaftssektors grere An- strengungen zum Schutz des Rechts auf Nahrung erforderlich sind.159 Zustzlich wurde auerhalb des regulren WTO-Budgets der Doha De- velopment Agenda Global Trust Fund fr technische und finanzielle Un- tersttzung der Entwicklungslnder bei der Umsetzung der WTO -Ver- pflichtungen eingerichtet.160 Fr 2004 waren Ausgaben in Hhe von ca. 15,4 Mio. vorgesehen. Wie sich bereits auf der gescheiterten Minister- konferenz von Cancun gezeigt hat, hngt der Erfolg der Doha-Handels- runde schlicht davon ab, dass die Industriestaaten ihren in Doha gegebe- nen Versprechen in angemessener Weise nachkommen.161 Insoweit wird die WTO mehr und mehr zu einem Forum, das auch den wirtschaftlich schwcheren Lndern die Mglichkeit bietet, ihre durch die Handelslibe- ralisierung tangierten menschenrechtlichen Belange in Zusammenarbeit mit anderen Entwicklungslndern zu Gehr zu bringen und Unterstt- zung zu erhalten.162

    portance of adequate food supply alongside the continuous improvement of living condi- tions ...", Fourth Special Session of the Committee on Agriculture, Non- trade Concerns, Statement by Mauritius, WTO-Dok. G/AG/NG/W/75 v. 30.11.2000. 156 So fordern Kuba, die Dominikanische Republik, Honduras, Pakistan, Haiti, Nicara- gua, Kenia, Uganda, Zimbabwe, Sri Lanka und El Salvador eine sog. development/food se- curity box in das AoA einzufgen, die die spezifischen Bedrfnisse hinsichtlich der Ernh- rungssicherheit und die Situation der Entwicklungslnder anerkennt, WTO-Dok. G/AG/ NG/W/13V. 23.6.2000.

    157 Whrend der Ministerkonferenz von Doha im November 2001 wurden drei Kerndo- kumente verabschiedet: (1) Die zehnseitige Ministererklrung (WTO-Dok. WT/MIN(01)/ DEC/1), die seitdem die Bezeichnung Doha Development Agenda trgt und die Vorgaben fr die Verhandlungsmandate bzw. die Vorbereitung von Verhandlungsmandaten in den ein- zelnen Handelsbereichen enthlt; (2) die Erklrung zum TRIPS-bereinkommen und die Erklrung zur ffentlichen Gesundheit (WTO-Dok. WT/MIN(01)/DEC/2), sowie (3) die Entscheidung zu implementationsbezogenen Fragen und Besorgnissen (WTO-Dok. WT/ MIN(01)/17), die sich auf die praktische Umsetzung der WTO -Verpflichtungen bezieht. 138 Vgl. hierzu ausfhrlich Hrmann (tn. 153 ), >. 681 (6Vi;. 159 Ministerial Declaration (Fn. 157), para. 13; vgl. auch den Vorsto Norwegens, WTO- Dok. G/AG/NG/W/101 vom 16.1.2001, para. 29. 160 Vgl. hierzu Michaelis/ Jessen, 31. WTO und Entwicklung, in Hilf/Oeter, WTO- Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, S. 601 (620 f.). 161 Vgl. Hrmann (Fn. 137), S. 681 (697 it.). 162 So auch Amorim (brasilianischer Auenminister), Commentary: The Real Cancun, Asian Wall St. J. v. 26.9.2003, S. A9; Powell, Fla. J. Int'l L. 16 (2004), S. 219 (230).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten* 439

    Im Bereich des AoA wird damit grundstzlich das Recht auf Nahrung in Form der Ernhrungssicherheit bercksichtigt. Es liegen jedoch Unter- suchungen vor, die eine Verletzung des Rechts auf Nahrung in einigen Entwicklungslndern aufzeigen. Diese Verletzungen beruhen jedoch vor- rangig auf einer uneinheitliche Umsetzung der WTO -Verpflichtungen unter dem AoA und auf einem WTO -widrigen Verhalten einiger In- dustriestaaten. Die WTO-Mitglieder haben sich jedoch verpflichtet, we- sentliche nderungen im Bereich des AoA vorzunehmen. Der Bereich Landwirtschaft ist einer der wichtigsten Verhandlungsgegenstnde im Rahmen der Doha-Handelsrunde. Zustzliche Untersttzung fr ihre Anliegen in diesem Bereich knnen nachteilig betroffene Entwicklungs- und Schwellenlnder nunmehr von den Streitbeilegungsorganen erwar- ten. Auch im Bereich des AoA wird somit versucht, das Welthandelsrecht menschenrechtskonform zu gestalten.

    y) Zuknftige Zielkonflikte unter dem GATS durch weitergehende Liberalisierung ?

    Im Bereich des GATS wurden fr die gegenwrtig liberalisierten Dienst- leistungsbereiche bislang keine Zielkonflikte mit Menschenrechten iden- tifiziert. Jedoch wird eine Verschlechterung der menschenrechtlichen Lage befrchtet, sofern es zu einer weitergehenden Liberalisierung unter dem GATS in den menschenrechtsrelevanten Bereichen der Gesundheits- und Trinkwasserversorgung sowie der Bildungssttten kommt. Der dis- kriminierungsfreie Zugang zur Gesundheits- und Trinkwasserversorgung wird vom Schutzbereich des Menschenrechts auf Gesundheit aus Art. 12 IPwskR erfasst.163 Zu den Verpflichtungen der Vertragsstaaten gehrt es, sicherzustellen, dass eine Privatisierung des Gesundheitssektors nicht zu einer Bedrohung fr die Versorgung, den Zugang und die Qualitt der Gesundheitseinrichtungen wird.164 Das Recht auf Bildung (Art. 26 AEMR, Art. 13 u. 14 IPwskR) beinhaltet das Recht auf diskriminierungs- freien Zugang zu Bildungseinrichtungen.165

    163 Vgl. z.B. General Comment No. 15, UN-Dok. E/C.12/2002/11 v. 26.11.2002 sowie General Comment No. 14 on the Right to the Highest Attainable Standard of Health, UN- Dok. E/C. 12/2000/4 vom 11. August 2000, angenommen durch den Ausschuss fr wirt- schaftliche, soziale und kulturelle Rechte auf seiner 22. Sitzung im April/Mai 2000. Ausf. zum Menschenrecht auf Wasser Nowrot/Wardin, Liberalisierung der Wasserversorgung in der WTO -Rechtsordnung, Die Verwirklichung des Menschenrechts auf Wasser als Aufgabe einer transnationalen Verantwortungsgemeinschaft, Beitrge zum Transnationalen Wirt- schaftsrecht, Heft 14, Juni 2003, S. 1 ff. 164 General Comment No. 14, para. 35; ausf. Hestermeyer, Max Planck UNYB 8 (2004), S. 101 (135 ff.). 165 Art. 26 AEMR, Art. 13 u. 14 IPwskR, Art. 28 u. 29 des bereinkommens ber die Rechte des Kindes; vgl. zur Auslegung des Rechts auf Bildung General Comment No. 13 on

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  • 440 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    Grundstzlich werden ffentliche Dienstleistungen gem Art. 1:3 lit. c) GATS zwar vom Anwendungsbereich des GATS nicht erfasst. Da die auf- gezhlten Versorgungsleistungen jedoch in den meisten Staaten grten- teils durch eine Mischung aus ffentlichen und privaten Dienstleistungen sichergestellt werden,166 knnten sie zuknftig nur dann dem GATS un- terfallen, wenn diese Sektoren in weiteren Verhandlungsrunden fr den Welthandel geffnet werden.167

    Die Auswirkungen von denkbaren Liberalisierungsprozessen in men- schenrechtsrelevanten Bereichen wie dem Bereich der Bildung sowie der Gesundheits- und Trinkwasserversorgung mangels konkreter Regelun- gen knnen derzeit noch nicht ausreichend abgeschtzt werden, so dass auch mgliche Zielkonflikte zwischen konkreten GATS-Verpflichtungen und den genannten Menschenrechten zwar mglich sind, jedoch nicht notwendig auftreten mssen.

    Schon jetzt kann jedoch prognostiziert werden, dass eine unkontrollier- te Liberalisierung in den genannten Bereichen fatale Konsequenzen haben knnte: Da die Privatwirtschaft auf gewinnorientiertes Handeln ausge- richtet sei, knnten groe Teile der rmeren Bevlkerungsgruppen von ei- nem Zugang zur Wasserversorgung, zu sanitren Anlagen, zur Gesund- heitsversorgung oder zu Schulen abgeschnitten werden oder es knnte zu einer fr die berwiegende Bevlkerung nachteiligen Umverteilung der insbesondere in Entwicklungslndern bereits knappen Ressourcen kom- men. Vor dem Hintergrund, dass eine einmal erfolgte Privatisierung und Liberalisierung kaum wieder rckgngig gemacht werden kann, sollte ein solcher Vorgang daher lediglich stufenweise und kontrolliert erfolgen. Untersttzend knnte dabei eine Zusammenarbeit der WTO mit den je- weiligen UN-Organisationen wirken, in deren Rahmen fr den jeweili- gen Dienstleistungssektor im Vorfeld angemessen abgeschtzt wird, in welchem Umfang und in welchem Zeitraum eine Liberalisierung fr den jeweiligen Bereich sinnvoll ist.168

    the Right to Education, UN-Dok. E/C.12/1999/10 v. 18.12.1999, angenommen durch den Ausschuss fr wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte am 8.12.1999.

    166 Vgi lardone, Conn. J. Int'l L. 18 (2003), S. 183 (190 ff.) zu den mglichen Mischfor- men.

    167 So sollten im Rahmen der Doha-Runde bis zum 1.1.2005 unter dem GAI S weitere Li- beralisierungen der grenzberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen verbindlich vereinbart werden, siehe Ministerial Declaration, Ministerial Conference, Fourth Session Doha, angenommen am 14.11.2001, WTO-Dok. WT/MIN(01)/DEC/l v. 20.11.2001, paras. 15, 45; vgl. ausfhrlich zu den Liberalisierungsbestrebungen im Bereich der Wasserversor- gung Nowrot/Wardin (Fn. 163), S. 29 ff. 168 Ygi Report of the High Commissioner, Economic Social and Cultural Rights, Liberalization of Trade in Services and Human Rights, UN-Dok. E/CN.4/Sub.2/2002/9 v. 25.6.2002; zu den Vor- und Nachteilen einer weiteren Liberalisierung im Bereich der Wasser- versorgung vgl. Nardone, Conn. J. Int'l L. 18 (2003), S. 183 (184 ff.)

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 441

    Die Hauptgefahr im Falle einer fortschreitenden Liberalisierung des Dienstleistungssektors ist die hierdurch dem Staat erffnete Mglichkeit, sich unter Hinweis auf die Privatisierung mehr und mehr seiner Verant- wortung zur Daseinsvorsorge entziehen zu knnen. Auch im Rahmen ei- ner fortschreitenden Liberalisierung bleibt der Staat jedoch verpflichtet, eine gleichmige Versorgung aller Brger mit den fr eine angemessene Lebensfhrung erforderlichen Gtern und Dienstleistungen zu garantie- ren. Insoweit wandelt sich seine Pflicht zur Daseinsvorsorge lediglich zu einer Gewhrleistungsverantwortung, die jedenfalls ein Mindestma an sozialpolitisch wnschenswerten Dienstleistungen mit den Mitteln f- fentlicher Gewalt im grundstzlich freien Markt zu garantieren"169 hat. Diese Gewhrleistungsverantwortung gilt es im Falle einer fortschreiten- den Privatisierung des Dienstleistungssektors sicherzustellen. Werden diese Grundgedanken im Rahmen der zuknftigen Liberalisierungen im Bereich der Dienstleistungen eingehalten, werden sich Zielkonflikte zwi- schen GATS-Verpflichtungen und internationalen Menschenrechten von vornherein abfedern lassen.

    Im Ergebnis geht damit eine Gefhrdung der Menschenrechte auf Ge- sundheit und auf Bildung von den gegenwrtig eingegangenen GATS- Verpflichtungen nicht aus. Eine zuknftige Liberalisierung muss - sollen Konfliktlagen zwischen WTO -Verpflichtungen und Menschenrechten vermieden werden - notwendig kontrolliert und unter ausreichender Be- rcksichtigung der gleichwohl mglichen Auswirkungen auf die Ver- wirklichung der genannten Menschenrechte erfolgen.

    b) Mglichkeit unilateraler Handelsbeschrnkungen durch Industriestaaten zum Schutz internationaler Menschenrechte

    Industriestaaten scheinen im Gegensatz zu Entwicklungslndern vorran- gig um ihren auenpolitischen Spielraum zur Bekmpfung menschen- rechtswidriger Praktiken in anderen Staaten besorgt zu sein. Dabei geht es um die Frage, ob und inwieweit unilaterale Handelsbeschrnkungen zur Durchsetzung solcher internationalen menschenrechtlichen Standards unter der WTO -Rechtsordnung noch zulssig sind. Hier mssen grund- stzlich zwei Anknpfungspunkte fr unilaterale Handelsbeschrnkun- gen unterschieden werden:

    169 Di Fabio, Der offene Staat in der Wirtschaftsgesellschaft, in Kirchhof / Lehner u.a. (Hrsg.), Staaten und Steuern, Festschrift fr Klaus Vogel, 2000, S. 3(14); ders., Der Verfas- sungsstaat in der Weltgesellschaft, 2001, S. 39; siehe auch Ho ff mann- Riem, Verantwortungs- teilung als Schlsselbegriff moderner Staatlichkeit, in Kirchhof / Lehner u.a. (Hrsg.), ebda., S.47(54).

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  • 442 Meinhard Hilf uno. Saskia Hrmann

    1. Handelsbeschrnkungen gegenber Produkten, die unter menschen- rechtswidrigen Bedingungen hergestellt worden sind, bspw. Import- verbote gegenber durch Kinderarbeit, Zwangsarbeit oder schwer ge- sundheitsschdigende Produktionsmethoden (processes and produc- tion methods [PPM]) hergestellte Waren. Z.B. erlieen die USA ein Gesetz, das jeglichen Import von Waren, die durch erzwungene Kin- derarbeit oder von Kindern im Rahmen eines Lehrverhltnisses herge- stellt worden sind, verbietet.170

    2. Handelsbeschrnkungen produktbezogener oder allgemeiner Art auf- grund generell menschenrechtsverletzender Zustnde in einem Land, wie z.B. Importverbote fr Produkte aus einem Staat, in dem systema- tisch gefoltert wird.171

    Fr unilaterale Handelssanktionen zum Schutz von Menschenrechten be- lsst die WTO -Rechtsordnung ihren Mitgliedern auf den ersten Blick we- nig Raum. Sie verstoen in der Regel gegen Art. I, II, III und XI GATT. Ausdrcklich sind nach Art. XXI lit. c) GATT nur vom UN-Sicherheits- rat - also multilateral - angeordnete Handelssanktionen zur Erhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit erlaubt. Hierunter fallen auch Handelssanktionen aufgrund von schweren Men- schenrechtsverletzungen.172 So wurde das Embargo des UN-Sicherheits- rates gegen Diamanten aus Sierra Leone u.a. mit den dort vorherrschen- den massiven Menschenrechts Verletzungen begrndet.173

    Ob unilaterale Handelssanktionen erlaubt sind, wie z.B. Importverbote fr bestimmte Produkte aus Staaten, in denen Menschenrechtsverletzun- gen erfolgen, ist daher umstritten. Die Streitbeilegungsorgane der WTO haben zur Zulssigkeit unilateraler Handelsbeschrnkungen aufgrund von Menschenrechtsverletzungen bislang noch nicht Stellung genommen. Diskutiert werden zwei Anknpfungspunkte fr eine Rechtmigkeit unilateraler Handelsbeschrnkungen aufgrund menschenrechtlicher Be- lange: Sie knnten entweder zumindest im Hinblick auf Art. III GATT nach Art. 111:4 GATT zulssig oder jedenfalls unter den Ausnahmeklau- seln der Art. XX, XXI GATT gerechtfertigt sein.

    170 Trade and Development Act of 2000, Pub. L. 106-200, Title IV 41 l(a), 1 14 Stat. 298, amending 19 U.S.C. 1307. 171 Hierzu ausf. Cleveland, J.I.E.L. 5 (2002), S. 133 tt. unter Bezug zu Burma. 172 Vgl. Fassbender, UN Security Council Reform and the Right of Veto - A Constitutio- nal Perspective, 1998, S. 207 ff. 173 U.N.S.C. Res. 1306; vgl. auch die Handelssanktionen gegenber Sdafrika, U.N.S.C. Res. 418 (1977) und U.N.S.C. Res. 569 (1985) sowie gegenber Haiti, U.N.S.C. Res. 841, U.N. Doc. S/RES/841 (1993).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 443

    a) Vereinbarkeit mit Art. 111:4 GATT

    Art. 111:4 GATT verbietet nur eine Ungleichbehandlung gleichartiger" Waren {like products) im Hinblick auf deren Ein- und Ausfuhr. Fraglich ist, ob eine Ware, die unter menschenrechtsverletzenden Produktions- methoden hergestellt wurde, z.B. durch Kinderarbeit, Zwangsarbeit oder schwer gesundheitsschdigende Produktionsbedingungen, als nicht gleichartig eingestuft werden knnte, auch wenn diese Ware hin- sichtlich ihrer physischen Eigenschaften nicht von einheimischen Pro- dukten abweicht. In diesem Fall wre Art. III GATT nicht verletzt.174 Nach vorherrschender Auffassung ist eine Ungleichbehandlung jedoch

    nur zulssig, sofern sich der Unterschied in den physischen Eigenschaf- ten der Ware widerspiegelt. Eine allein auf nicht produktbezogenen pro- cesses and production methods (PPMs)175 beruhende Unterscheidung sei hingegen unzulssig.176 Unter menschenrechtsverletzenden Produk- tionsmethoden hergestellte Waren seien daher als gleichartige Waren" einzustufen. Betrachtet man lediglich Waren als nicht gleichartig, bei denen sich der

    Unterschied in den physischen Eigenschaften der Ware zeigt, bleibt fr die Bercksichtigung von PPMs nur noch der Weg ber die Ausnahmeklau- seln. Ein Importverbot fr Waren, die unter menschenrechtsverletzenden Bedingungen hergestellt wurden, wre daher grundstzlich als prima facie- Versto gegen Art. 111:4 GATT zu werten und bedrfte einer besonderen Rechtfertigung.177 Auf den ersten Blick scheint dieses Regel- Ausnahme- Verhltnis dazu zu fhren, dass menschenrechtliche Belange sich gegen- ber der WTO -Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung hintanstellen mssen. Dieser Eindruck entsteht insbesondere durch die allseits sowohl aus dem deutschen Recht als auch aus dem EU-Recht bekannte Rechtspre- chungspraxis, Ausnahmen zu materiellen Regelungen eng auszulegen.178 Eine derartige Regel hat der Appellate Body jedoch im EC - Hormones- Fall fr das WTO-Recht ausdrcklich abgelehnt: [MJerely characterizing a treaty provision as an ,exception' does not , by itself, justify a stricter' or

    174 Fr diesen Ansatz: Neumann, (Fn.4O), 2002, S. 129 ff.; Howse/Regan,E.J.l.L. 11 (2000), S. 249 (258 ff.); Francioni (Fn. 72), S. 1 (17 f.). 175 Vgl. hierzu ausf. Puth, 30. WTO und Umwelt, in Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, S. 577 (588 f.). 176 Jackson, EJ.I.L. 11 (2000), S. 303 (303 f.); Cottier/ M avroidis, in dies. (Hrsg.), Regula- tory Barriers and the Principle of Non-Discrimination in World Trade Law, 2000, S. 389 (390 f.). 177 V Bogdandy, Kritische Justiz 2001, S. 425 (434). 178 Vgl. insbesondere die Rechtsprechung des EuGH zu den Grundfreiheiten, z.B. EuGH, Rs. 7/61, Kommission/Italien, Slg. 1961, S. 695 (720); EuGH, Rs. 113/80, Kommis- sion/Irland, Slg. 1981, S. 1625 (1637). So auch die frhere Ansicht der Panel unter dem GATT 1947, z.B. United States - Restrictions on Imports of Tuna, GATT Doc. DS21/R v. 3.9.1991 (nicht angenommen), para. 5.22.

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  • 444 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    narrower* interpretation"179. Der Appellate Body verweist vielmehr da- rauf, dass a balance must be struck between the right of a Member to in- voke an exception and the duty of that same Member to respect the treaty rights of the other Members... so that neither of the competing rights will cancel each other out."180 Folglich wird durch das WTO -rechtliche Regel- Ausnahme- Verhltnis weder eine Wertung ber das Verhltnis von WTO- Verpflichtungen und internationalen Menschenrechten ausgesprochen noch werden die Mglichkeiten der WTO-Mitglieder zum Erlass von Im- portverboten aus menschenrechtlichen Erwgungen heraus a priori zu stark beschrnkt. Fr die Sichtweise, dass es sich bei unter menschenrechtsverletzenden

    Produktionsmethoden hergestellten Produkten um gleichartige Waren handelt, spricht zudem die systematische Auslegung. Eine spezielle Aus- nahmeklausel fr in Strafanstalten hergestellte Waren wie in Art. XX lit. e GATT wre nmlich unntig, wenn solche Produkte aufgrund unter- schiedlicher PPMs von vornherein nicht als gleichartig zu qualifizieren wren. 181 Nach dem Willen der Vertragsparteien ist es zudem Sinn und Zweck der WTO-bereinkommen, protektionistische Manahmen zu verhindern.182 Dieses Ziel kann besser erreicht werden, wenn unter men- schenrechtswidrigen Produktionsmethoden hergestellte Waren zunchst generell dem Verbot des Art. III GATT unterfallen und jeweils besonders anhand spezieller Ausnahmeklauseln gerechtfertigt werden mssen, als wenn sie von vornherein nicht dem Verbotstatbestand unterfielen.

    Unter menschenrechtswidrigen Bedingungen hergestellte Waren sind daher nicht als nicht gleichartig zu qualifizieren. Es kommt daher nur eine Rechtfertigung unilateraler Handelsbeschrnkungen zum Schutz von Menschenrechten in den Herkunftsstaaten im Rahmen der Ausnahme- klauseln der Art. XX, XXI GATT in Betracht.183

    ) Rechtfertigungsmglichkeit unter Art. XX GATT

    Obwohl Menschenrechtsverletzungen in den Ausnahmetatbestnden nicht ausdrcklich als Rechtfertigungsgrund genannt sind, sehen einige Stimmen in der Literatur sie als von diesen abgedeckt an. Aus der Ent-

    179 EC - Hormones (Fn. 14), para. 104. 180 US - Shrimp (Fn. 75), paras. 156, 159. 181 Vzquez, The Relationship Between the International Law ot Irade and the Interna- tional Law of Human Rights, in Inter- American Juridical Committee, Secretariat for Legal Affairs, O AS General Secretariat (Hrsg.), Rights and Duties of States Under the 1982 Law of the Sea Convention, 2000, S. 145 (160).

    182 Jackson, E.J.I.L. 1 1 (2000), S. 303 (303 1.). 183 Die nachfolgenden berlegungen gelten ebenso tur den nahezu wortgleichen Art.XIVGATS.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 445

    Scheidung US - Shrimp184 wird teilweise gefolgert, dass der Appellate Body zur Auslegung des Art. XX GATT auch Menschenrechte heran- ziehen wird, sofern beide Streitparteien auch Parteien der einschlgigen Menschenrechtspakte sind.185 Ob eine dahingehende Anwendung des Art. XX GATT durch die Streitschlichtungsorgane wahrscheinlich ist, hngt von drei Voraussetzungen ab: (1) Zum einen muss Art. XX GATT generell zum Schutz von Rechten und Rechtsgtern, wie sie durch inter- nationalen Menschenrechte geschtzt werden, angewandt werden kn- nen. (2) Darber hinaus mssen internationale Menschenrechte unter die von Art. XX GATT geschtzten Rechtsgter subsumiert werden kn- nen. (3) Und schlielich mssen die zum Schutz internationaler Men- schenrechte ergriffenen handelsbeschrnkenden Manahmen den cha- peau des Art. XX GATT erfllen.

    (1) Schutz von internationalen Menschenrechten in anderen Staaten

    Eine Heranziehung von Art. XX GATT ist nur mglich, sofern von dieser Norm generell auch Manahmen erfasst werden, die von einem WTO- Mitglied zum Schutz von Menschenrechten in einem anderen Staat erlas- sen worden sind. Wre Art. XX GATT beschrnkt auf den Schutz eigener Rechtsgter kme eine Rechtfertigung fr Handelsbeschrnkungen, die den Schutz von Menschenrechten in anderen Staaten zum Ziel haben, nicht in Betracht. Vom Wortlaut her ist der Anwendungsbereich des Art. XX GATT nicht auf den Schutz inlndischer Rechtsgter beschrnkt.186 Ganz im Gegenteil erffnet Art. XX lit. e) GATT die Mglichkeit, unilaterale Handelsbeschrnkungen gegen in Strafvollzugsanstalten hergestellten Wa- ren zu erlassen. Diese Alternative knpft also ausdrcklich an PPMs in an- deren Staaten zur Rechtfertigung von Handelsbeschrnkungen an. Um- stritten ist jedoch, welche Schlussfolgerung aus Art. XX lit. e) GATT ge- zogen werden kann. Whrend ein Teil der Literatur aus lit. e) GATT folgert, dass unter Art. XX GATT mit Handelsbeschrnkungen grund- stzlich auch der Schutz auslndischer Rechtsgter verfolgt werden kann,187 ziehen andere aus der ausdrcklichen Nennung der in Strafanstal- ten hergestellten Waren den Schluss, dass nur in diesem Fall eine Anknp- fung von Handelsbeschrnkungen an PPMs zum Schutz von Rechtsgtern im Exportstaat mglich ist.188 Auch eine Einbeziehung von Art. XXI lit. b) GATT in die systematische Auslegung, wonach Handelsbeschrnkungen

    184 United States - Shrimp, (Fn. 75). In diesem Verfahren bercksichtigte der Appellate Body umweltrechtliche Belange bei der Auslegung von Art. XX lit g) GATT. 185 So z.B. Zim, J.W.T. 35 (2001), S.275 (280). 186 So auch Chang, S. Cal. L. Rev. 74 (2000), S. 31 (42); Bender, (Fn. 39), 3 A. III. 3. d) aa). 187 Charnovitz, Va. J. Int'l L. 38 (1998), S. 689 (700 f.). 188 Feddersen, Minn. J. Global Trade 7 (1998), S. 75 (109).

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  • 446 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    allein zum Schutz eigener wesentlicher Sicherheitsinteressen gerechtfertigt sind, ergibt keine klrenden Hinweise, da hier ebenfalls ein Umkehr- schluss in bezug auf Art. XX GATT in beide Richtungen mglich ist. In- soweit kann nur festgestellt werden, dass eine systematische Auslegung des Art. XX GATT im Ergebnis offen ist. Bercksichtigt man den Willen der Vertragsparteien, dem im Rahmen einer vlkerrechtlichen Auslegung nach Art. 31f. WVK magebliches Gewicht zukommt, ergibt sich, dass eine Beschrnkung der Rechtfertigungsmglichkeiten auf Manahmen zum Schutz eigener Rechtsgter bei der Aushandlung des GATT nicht be- absichtigt war.189 Auch der Appellate Body hlt es generell fr mglich, dass ein Import-

    staat einen Marktzugang nur erffnet, wenn der Exportstaat bestimmte Bedingungen im Hinblick auf sein Verhalten erfllt. In der Streitsache US - Shrimp, das sich mit der Ausnahmeregelung des Art. XX lit. g) GATT beschftigte, stellt er hierzu fest:190 It appears to us [. . .] that conditioning access to a Member's domestic market on whether exporting Members comply with, or adopt, a policy or policies unilaterally prescribed by the importing Member may, to some degree, be a common aspect of measures falling within the scope of [...] the exceptions (a) to (j) of Article XX."191 Die Frage, inwieweit Handelsbeschrnkungen zum Schutz von Rechtsg- tern im exportierenden Staat unter Art. XX GATT gerechtfertigt sein knnen, musste der Appellate Body jedoch nicht entscheiden, da in the specific circumstances of the case [...], there is a sufficient nexus between the migratory and endangered marine populations involved and the United States for purposes of Article XX(g)."192 Aus dieser Entscheidung des Appellate Body knnen zwei Schlussfolgerungen gezogen werden: Zum einen kann aus den uerungen des Appellate Body gefolgert

    werden, dass jedenfalls in den Fllen, in denen ein sufficient nexus zwi- schen dem mit der Handelsbeschrnkung geschtzten Menschenrecht und dem Importstaat besteht, eine Rechtfertigung unter Art. XX GATT grundstzlich mglich ist.193 Ein derartiger sufficient nexus kann in den Fllen bejaht werden, in denen Importverbote gegenber Waren erlassen werden, die unter menschenrechtswidrigen PPMs hergestellt worden sind. Gilt im importierenden WTO -Mitglied die generelle Vorgabe, dass keine Produkte verkauft werden drfen, die unter menschenrechtswidri-

    189 Jackson, World Trade and the Law of the GATT, 1969, S. 742 ff.; Charnovitz, J.W.T. 25 (1991) 5, S. 37 (43 ff.). 190 Vgl. die gegenteilige Auffassung des Panel im Bericht zum Verfahren US - Tuna I, der jedoch keine Rechtverbindlichkeit erlangte, US -Tuna I, (Fn. 178), para. 5.26 f. 1V1 US - Shrimp, (Fn. 75), para. 121.

    192 US - Shrimp, (Fn. 75), para. 133. 193 So fr umweltrechtliche Belange Wofford Harv. Envt'l L. Rev. 24 (2000), S. 563 (584); Hansen, Va. J. Int'l L. 39 (1999), S. 1017 (1057).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 447

    gen PPMs hergestellt worden sind, wrde nmlich eine Pflicht, die Ein- fuhr derartiger Waren zulassen zu mssen, den Importstaat verpflichten, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der Importstaat wrde verpflichtet, sich den niedrigeren Standards des Exportstaats anzupassen, obwohl die menschenrechtswidrig hergestellten Produkte den Jurisdiktionsbereich des Exportstaates verlassen und in den Jurisdiktionsbereich des Import- staates berfhrt werden. Wrde man hier einen sufficient nexus vernei- nen, wre dies gleichbedeutend mit der Aussage, im Anwendungsbereich des WTO-Rechts wrden die Bedingungen des Marktzugangs nicht mehr vom Importstaat vorgegeben, sondern vom Exportstaat diktiert. Eine der- artig starke Beschrnkung der Kompetenzen des Importstaates und damit seiner Souvernitt ist vom WTO-Recht jedoch nicht gewollt.194 Eine solche Sichtweise wird durch den Verweis des Appellate Body auf die um- gekehrte Mglichkeit, dass der Exportstaat sich den Marktzugangsbedin- gungen des Importstaates anzupassen hat, unterstrichen. Zum anderen liee sich den uerungen des Appellate Body entneh-

    men, dass eine weitergehende Rechtfertigung von Handelsbeschrnkun- gen, die allein der Frderung internationaler Menschenrechte in anderen Staaten dienen, nach Art. XX GATT nicht vllig ausgeschlossen ist.195 Somit knnten auch Handelsbeschrnkungen die aufgrund eines generell menschenrechtswidrigen Zustandes in einem Land erlassen werden, mg- licherweise nach Art. XX GATT gerechtfertigt sein. Ob eine derartige Mglichkeit noch WTO-konform ist, hngt magebend davon ab, ob die WTO den ihr unterworfenen Staaten zumuten will, mit Exporteuren ei- nes Staates, der Menschenrechte verletzt, Handel treiben zu mssen und ob das WTO-Recht den WTO -Mitgliedern die Mglichkeit nehmen will, unilaterale Handelsbeschrnkungen als auenpolitisches Druckmittel zur Durchsetzung internationaler Menschenrechte verwenden zu knnen. Fr die Beantwortung dieser beiden Fragen ist entscheidend, welchen

    Spielraum die Art. XX und Art. XXI GATT fr unilaterale Handelsbe- schrnkungen erffnen. Werden die genannten Konstellationen von den Tatbestnden der Art. XX und XXI GATT erfasst, mssten die Fragen verneint werden. Knnen derartige Konstellationen jedoch weder unter Art. XX GATT noch unter Art. XXI GATT subsumiert werden, msste eine derartige Intention des WTO-Rechts bejaht werden. Daher sind zu- nchst die Voraussetzungen der Ausnahmeklauseln nher zu beleuchten.

    194 Howse/Regan, E.J.I.L. 1 1 (2000), S. 249 (275). 195 Gegen das Erfordernis eines sufficient nexus Bender (Fn.39), 3 A. III. 3. d) dd) (1) m.w.N.

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  • 448 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    (2) Durch Art. XX GATT geschtzte Rechtsgter Der Schutz von Menschenrechten im Exportstaat muss zunchst unter eine der in Art. XX GATT aufgestellten Ausnahmeklauseln subsumiert werden knnen. Es kommen sowohl Art. XX lit. a) GATT als auch Art. XX lit. b) GATT in Betracht. Nach Art. XX lit. a) GATT knnen Handelsbeschrnkungen zum

    Schutz der ffentlichen Sittlichkeit (public morals) gerechtfertigt werden. Ursprnglich wurde bei der Aushandlung dieser Klausel vorrangig an Handelsbeschrnkungen gegenber pornographischen Schriften, Waffen und Alkohol gedacht, also an den Schutz der Moralvorstellungen im kon- sumierenden Staat.196 Ob diese Ausnahmeklausel auch bei menschen- rechtsverletzenden PPMs in einem anderen Staat herangezogen werden kann, ist umstritten. Teilweise werden universell anerkannte Menschen- rechte, wie das Verbot extremer Formen von Zwangsarbeit oder Sklaverei als international anerkannte ffentliche Moralvorstellungen angesehen, so dass im Falle von Versten gegen solche erga omnes-Verpflichtungen unilaterale Handelssanktionen gegen menschenrechtswidrig hergestellten Waren zulssig wren.197 Es spricht jedoch nichts dagegen, darber hin- ausgehend Handelssanktionen nach Art. XX lit. a) GATT auch als zuls- sig anzusehen, sofern die ffentliche Emprung sich gegen eine Verlet- zung von internationalen Menschenrechten, wie sie in vlkerrechtlichen Vertrgen kodifiziert sind, richtet. Die Vertragsstaaten haben mit der Ra- tifizierung ihren Willen bekundet, dass die in den Menschenrechtsvertr- gen enthaltenen Werte als fr sie verbindlicher ordre public gelten sol- len.198 Insoweit ist es nur folgerichtig, dass sie sich gegen die Einfuhr von Produkten, deren Herstellungsmethoden diesen ordre public verletzen, mittels Importverboten zur Wehr setzen knnen. Relevant wird dies bei- spielsweise bei Waren, die durch Kinderarbeit hergestellt wurden.199 Um jedoch eine zum Schutz der ffentlichen Moral erlassene Handelsbe-

    196 Charnovitz, Va. J. Int'l L. 38 (1998), S. 689 (704 f.); Petersmann, J.I.E.L. 4 (2001), S. 3 (32). 197 So Howse/ Mutua (Fn.59), S. 11, Neumann (Fn.40), S. 142 f.; Francioni (Fn.72), S. 1 (19 f.); Charnovitz Va. J. Int'l L. 38 (1998), 689 (742).; Cleveland, J.I.E.L. 5 (2002), 133 (162 f.); Bel, Minn. J. Global Trade 10 (2001), 62 (108); Powell, Fla. J. Int'l L. 16 (2004), S. 219 (223); a.A. Vazquez (Fn. 181), S. 145 (164 f.). Insbesondere die USA haben sich auf diese Ausnahmeklausel zur Rechtfertigung von Handelssanktionen bezogen, vgl. Nachweise bei Charnovitz, The Moral Exception in Trade Policy, in ders. (Hrsg.), Trade Law and Global Governance, 2002, S. 325 (332 f.). 198 Weitergehend Meng, Wirtschaftssanktionen wegen Menschenrechtsverletzungen - Probleme im WTO-Recht, in Brhmer u.a. (Hrsg.), Internationale Gemeinschaft und Men- schenrechte, Festschrift fr Georg Ress zum 70. Geburtstag am 21.1.2005, 2005, S. 165 (184 f.), der unabhngig von ihrer rechtlichen Verbindlichkeit alle internationalen Men- schenrechtspakte, -resolutionen und -konventionen als Ausdruck eines internationalen, fr Art. XX lit. a) GATT relevanten ordre public auffasst. 199 Ein Verbot von schlimmster Kinderarbeit enthlt z.B. die ILO Konvention Nr. 182.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 449

    schrnkung von einer vorrangig protektionistischen Manahme abgren- zen zu knnen, muss ein gewisses Ma an ffentlicher Emprung ber die Menschenrechtsverletzung bestehen. Ein ausreichendes Ma an ffent- licher Emprung wiederum wird nur bei schwerwiegenden Menschen- rechtsverletzungen erreicht werden. Fraglich ist jedoch, ob darber hinausgehend auch Handelsbeschrn-

    kungen wegen generell menschenrechtswidriger Zustnde in einem Staat auf Grundlage des Art. XX lit. a) GATT gerechtfertigt werden knnen. Hufig rufen schwere Menschenrechtsverletzungen in einem Land zu- mindest vorbergehend erhebliche ffentliche Emprung hervor. Gegen eine derartige Rechtfertigungsmglichkeit von Importbeschrnkungen spricht jedoch, dass die Ausnahmeklausel des Art. XX lit. b) GATT nach dem Willen der Vertragsparteien fr Handelsbeschrnkungen gegenber Produkten gedacht war, mit denen im Staat, der die Handelsbeschrnkung erlsst, nicht gehandelt werden sollte. Art. XX lit. a) setzt somit einen suf- ficient nexus zwischen den mit der Handelsbeschrnkung geschtzten f- fentlichen Moralvorstellungen und dem Markt des Importstaates voraus. Ein solcher sufficient nexus ist nicht gegeben, sofern ein Importverbot aufgrund generell menschenrechtswidriger Zustnde in einem Land erlas- sen wird. In diesen Fllen steht die ffentliche Emprung in keinem aus- reichenden Zusammenhang mit den durch das Importverbot betroffenen Waren. Fr diese Sichtweise spricht, dass derartige Handelsbeschrnkun- gen allein die Exporteure eines Landes fr menschenrechtliche Verfehlun- gen ihrer Regierung verantwortlich machen wrden.200 Darber hinaus wre eine berprfung, ob es sich nicht doch um eine protektionistische Manahme handelt bei einem derart weiten Zweck kaum noch durch die Streitbeilegungsorgane nachprfbar. Nach der hier vertretenen Auffas- sung knnen Importverbote aufgrund generell menschenrechtswidriger Zustnde in einem Staat daher nicht nach Art. XX lit. a) GATT gerecht- fertigt werden. Art. XX lit. b) GATT erlaubt u.a. Handelsbeschrnkungen zum Schutz

    des Lebens und der Gesundheit von Menschen. Unstreitig werden hier- von Handelsbeschrnkungen erfasst, die zum Schutz des Lebens und der Gesundheit der eigenen Bevlkerung ergriffen werden, wie z.B. das be- reits diskutierte Importverbot fr gesundheitsgefhrdende oder -schdi- gende Produkte. Von dieser Problematik zu unterscheiden ist die Frage, ob unter Art. XX lit. b) GATT auch Manahmen aufgrund gesundheits- schdigender oder lebensgefhrdender PPMs im Herkunftsstaat einer Ware gerechtfertigt sind. Dies wird teilweise bejaht.201 Andere schrnken dies auf diejenigen Flle ein, in denen Menschen Gesundheitsschden

    200 So auch Vzquez (Fn. 181), S. 145 (169). 201 Bartels,] W.T. 36 (2002), S. 353 (402).

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  • 450 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    durch fremdbestimmtes Handeln erleiden, etwa im Rahmen von Zwangs- arbeit.202 Betrachtet man den engen Anwendungsbereich des Abs. 1 des SPS-Anhang A, der sich nur auf den Schutz der Gesundheit der eigenen Bevlkerung bezieht, drfte es nicht erlaubt sein, im Rahmen des Art. XX lit. b) GATT bzw. Art. XIV lit. b) GATS Handelssanktionen zum Schutz von Leben und Gesundheit der nicht der eigenen Personalhoheit unter- stehenden Personen zu ergreifen.203 Diese Auffassung wurde nunmehr durch den Panel-Bericht betreffend die WTO -Konformitt einer Prfe- renzregelung der EG, die eine begnstigende Behandlung bestimmter Entwicklungslnder von einem verstrkten Vorgehen gegen den Drogen- handel abhngig macht, besttigt.204 In diesem Bericht verneinte das Panel eine Ausnahmemglichkeit nach Art. XX lit. b) GATT, weil die EG die Forderung einer verstrkten Drogenbekmpfung nicht zum Schutz des Lebens der Menschen in der EG aufgestellt hatte. Eine Heranziehung von Art. XX lit. b) GATT zur Rechtfertigung unilateraler Handelsbeschrn- kungen zum Schutz von Menschenrechten im Ausland scheidet somit aus. Zustzlich muss ein Importverbot, das unter Art. XX lit. a) GATT fllt,

    notwendig (necessary) sein, um das Schutzziel zu erreichen. Wie beim SPS-bereinkommen beschrnkt sich im Anwendungsbereich des Art. XX GATT die Prfung, ob eine Manahme notwendig ist, auf die Frage, ob es ein milderes Mittel gibt, das ebenso geeignet ist. Da Import- verbote die einzige Mglichkeit darstellen, um unter menschenrechtswid- rigen Bedingungen hergestellte Produkte vom innerstaatlichen Markt fernzuhalten und damit der ffentlichen Moral gerecht zu werden, han- delt es sich um eine unabdingbare Schutzmanahme, von deren Notwen- digkeit daher grundstzlich ausgegangen werden kann. Das Notwendig- keitserfordernis wird daher in diesen Fllen in der Regel gegeben sein.

    (3) Chapeau des Art. XX GATT

    Darber hinaus mssen die Handelsmanahmen zustzlich zu den einzel- nen speziellen Ausnahmetatbestnden die Kriterien des chapeau des Art. XX GATT erfllen.205 Sie drfen weder zu einer willkrlichen oder ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen WTO-Mitgliedern fhren, in denen gleiche Bedingungen bestehen, noch zu einer verschleierten Be- schrnkung des internationalen Handels fhren. Durch diese zustzlichen

    202 Neumann (Fn.40),S. 138. 203 So auch Reu, Menschenrechte durch Handelssanktionen, 1999, S.97; Vazquez

    (Fn. 181), S. 145 (164 f.). 204 European Communities - Conditions for the Granting of Tariff Preferences to De- veloping Countries, WT/DS146/R, angenommen am 20.4.2004, para. 7.202. 205 Vgl. ausfhrlich Bender, 9. GATT 1994, in Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, Rechts- ordnung des Welthandels, 2005, S. 167 (193 f.).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 451

    Kriterien soll es ermglicht werden, im Einzelfall einen ausgewogenen Ausgleich zwischen den Freihandelsprinzipien der Art. I, III und XI GATT einerseits und den Ausnahmeklauseln des Art. XX GATT ander- seits herbeizufhren.206 Ergehen Handelsbeschrnkungen aufgrund von nachweislicher Emprung im Importstaat, wird weder eine willkrliche oder ungerechtfertigte Diskriminierung vorliegen noch ein verschleiertes Handelshemmnis. Die Kriterien des chapeau werden daher in der Regel erfllt sein. Zusammengefasst bestnde also die Mglichkeit, Importverbote gegen-

    ber Produkten zu erlassen, die unter schwerwiegender Verletzung inter- nationaler Menschenrechte hergestellt worden sind. Importverbote sind jedoch unter Art. XX GATT weder zum Schutz von Menschenrechten mglich, deren Verletzung nicht geeignet ist, eine nachhaltige Emprung im Importstaat hervorzurufen noch zur Ahndung generell schwerwiegen- der Menschenrechtsverste im Exportstaat.

    y) Rechtfertigungsmglichkeit unter Art. XXI GATT?

    Importverbote fr Produkte zur Sanktionierung generell menschen- rechtswidriger Zustnde knnten daher allenfalls unter der Ausnahme- klausel nach Art. XXI GATT gerechtfertigt sein. So bejahen Teile der Li- teratur eine Rechtfertigungsmglichkeit nach Art. XXI lit. b) iii) GATT mit der Begrndung, schwere Menschenrechtsverletzungen knnten eine ernste Krise in den internationalen Beziehungen hervorrufen.207 Auch die Praxis der USA tendiert in diese Richtung. So haben sie die meisten ihrer unilateralen Handelsbeschrnkungen aus Grnden des Menschenrechts- schutzes auf den International Emergency Powers Act gesttzt.208 Dieser Auffassung steht jedoch der Wortlaut des Art. XXI lit. b) GATT

    entgegen. Diesem zufolge darf ein WTO -Mitglied bei ernsten Krisen in den internationalen Beziehungen nur Manahmen treffen, die es nach ei- gener Auffassung zum Schutz seiner wesentlichen Sicherheitsinteressen fr notwendig hlt (which it considers necessary for the protection of its essential security interests"). D.h. damit eine Handelsbeschrnkung ge- rechtfertigt ist, mssen sich die sanktionierten Menschenrechtsverletzun- gen auf die nationale Sicherheit des die Handelssanktionen ergreifenden Staates auswirken. Eine derartige Verbindung zwischen der extraterrito- rialen Menschenrechtsverletzung und dem Importstaat wird in der Regel jedoch nicht gegeben sein.

    206 US - Gasoline (Fn. 75), S. 22; US - Shrimp, (Fn. 75), para. 150 ff. 207 Dolzer, Wirtschaft und Kultur im Vlkerrecht, in Graf Vitzthum (Hrsg.), Vlker- recht, 2. Auflage, 2001, Rn. 87; Cleveland, J.I.E.L. 5 (2002), S. 133, (186). w 50 U.S.C. 1702(a)(l); u.a. die Handelssanktionen gegen Burma (Exec. Order No. 13, 047, 62 Fed. Reg. 28301 (20 May 1997).

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  • 452 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    ) Bewertung

    Die am Anfang dieses Abschnitts aufgeworfenen Frage, ob das WTO- Recht die WTO -Mitglieder daran hindert, unilaterale Handelsbeschrn- kungen gegen andere WTO -Mitglieder zu ergreifen, die eine generell menschenrechtswidrige Politik verfolgen, muss im Ergebnis bejaht wer- den. Das WTO-Recht mutet den Importstaaten nach der hier dargestell- ten Auffassung zu, weiterhin mit Exporteuren aus einem solchen Staat Handel zu treiben. Auf den ersten Blick erscheint eine derart restriktive Handhabung der Zulssigkeit von Handelssanktionen in Reaktion auf Menschenrechtsverletzungen in anderen Staaten als problematisch, insbe- sondere wenn es um Handelssanktionen zur Ahndung von schweren Menschenrechtsverletzungen geht.209 Hier kann der durch Handelssank- tionen ausgebte wirtschaftliche Druck ein sehr wirksames Mittel sein, um einen Staat zur Wiederherstellung eines menschenrechtskonformen Zustands anzuhalten. Jedoch mssen auch die Folgen bercksichtigt werden, die eine Recht-

    fertigung unilateraler Handelsbeschrnkungen zur Sanktionierung gene- rell menschenrechtswidriger Zustnde in einem Staat unter Art. XX oder XXI GATT htte. Es wrde dadurch das Monopol der Vereinten Na- tionen geschwcht. Die Weltgemeinschaft hat sich aber verpflichtet, die Erhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit multilateral zu verfolgen. Diese Aufgabe wurde dem UN-Sicherheitsrat bertragen.210 Zudem wre die Mglichkeit einer Verfolgung generell menschenrechts- widriger Zustnde mittels Handelssanktionen nur denjenigen Industrie- lndern gegeben, deren Importvolumen ein sprbares Gewicht hat. Nur ihnen wre es tatschlich mglich, sich zur ,Weltpolizei' aufzuschwingen. Fr das weltpolitische Gleichgewicht ist ein derartiges Vorgehen einzel- ner Staaten kaum frderlich. Erffnete man den WTO -Mitgliedern die Mglichkeit, unter Berufung

    auf die Sanktionierung generell menschenrechtswidriger Zustnde, Im- portverbote zu verhngen, wrden dadurch die Ausnahmeklauseln zu- dem erheblich aufgeweicht werden und infolge dieser Aufweichung der Weg fr die Verfolgung jeglicher pro tektionis tischer Interessen geebnet. In der Regel ist nmlich fr die Entscheidung, ob gegen einen anderen Staat wegen menschenrechtswidriger Zustnde Handelssanktionen ver- hngt werden oder nicht, nicht allein der menschenrechtswidrige Zustand ausschlaggebend. Vielmehr spielen neben menschenrechtlichen und si- cherheitspolitischen Erwgungen auch wirtschaftliche und andere Interes-

    209 Meng befrchtet im Fall eines Ausschlusses der Mglichkeit von unilateralen Han- delssanktionen eine erhebliche Schwchung der rule of law, ders., (Fn. 198), 2005, S. 165 (170). /1U Vzquez {tn. 181), 5. 145(171).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 453

    sen in der Entscheidungsfindung eine groe Rolle. Ob ein WTO -Mitglied gerade aufgrund des menschenwidrigen Zustands oder aus daraus resultie- renden sicherheitspolitischen Gefahren ein Importverbot erlassen hat und dieses daher gerechtfertigt ist, wre fr die Streitbeilegungsorgane der WTO aufgrund des Zusammenspiels unterschiedlicher Interessen kaum zu kontrollieren. Dem Sinn und Zweck der Ausnahmeklauseln, unilaterale protektionistische Manahmen von gerechtfertigten unilateralen Manah- men zu unterscheiden, knnte daher nicht mehr Rechnung getragen wer- den.211 Dass dieses Szenario keine Schwarzmalerei4 ist, zeigen die Erfah- rungen mit den Antidumping-Regelungen, die hufig zur Verfolgung von Partikularinteressen nationaler Hersteller missbraucht werden.212 Auch aus menschenrechtlicher Sicht sprechen einige Argumente gegen

    eine Rechtfertigungsmglichkeit unilateraler Handelssanktionen unter Art. XX oder Art. XXI GATT: Zum einen lsst sich aus den vlkerrecht- lichen Menschenrechtsbereinkommen fr einen Vertragsstaat keine Pflicht herleiten, gegen andere Staaten mittels Handelssanktionen wegen Menschenrechtsverletzungen einzuschreiten.213 Zum anderen sind Han- delssanktionen zur Frderung von universalen Menschenrechten selbst hchst umstritten. Die vlkerrechtliche Grundlage von Importverboten, die zum Schutz der Menschenrechte in dem von den Sanktionen betroffe- nen Land erlassen wurden, ist oft zweifelhaft. Hufig spielen machtpoliti- sche Interessen eine entscheidende Rolle. Insbesondere den USA wird vorgeworfen, wiederholt ihre Stellung als Wirtschaftsmacht zum Erlass von Handelssanktionen, die unter dem Deckmantel des Menschenrechts- schutzes ureigensten Interessen dienten, missbraucht zu haben.214 Dar- ber ist auch der Erfolg solcher Handelssanktionen nicht immer gegeben. Von den Handelssanktionen betroffen werden exportorientierte Unter- nehmen. Fr die Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind dem-

    211 Vgl. zur Gefahr des Missbrauchs der Menschenrechte fr protektionistische Bestre- bungen Windfuhr, Menschenrechte im Welthandel, Jahrbuch Menschenrechte 2001, S. 155 (162 ff.). Z1Z Vgl. Bender % 1 1. Dumping, in Hf/Oeter, WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthan- dels, 2005, S. 219 Rn. 7.

    213 Vazquez, J.I.E.L. 6 (2003), S. 797 (821). 214 Die EG initiierte 1996 ein Streitbeilegungsverfahren gegen den Helms-Burton Act, der US-Amerikanern das Recht auf Schadensersatz gegenber Staaten und Unternehmen gibt, die mit Kuba Handel treiben. Die EG setzte das Verfahren jedoch aus, nachdem die USA eingewilligt hatten, diese Normen nicht anzuwenden und sich in Zukunft extraterrito- riale Sanktionsmanahmen zu enthalten, vgl. United States - The Cuban Liberty and Demo- cracy Solidarity Act, Request for the Establishment of a Panel by the European Communi- ties, WT/DS38/2 v. 8.10.1996. Am 20.2.1997 regten die EG und Japan ein Streitbeilegungs- verfahren gegen die USA an wegen eines Vergabegesetzes des US-Bundesstaates Massachusetts (Mass. Gen. Laws Ann. Ch. 7, 22), das staatlichen Behrden verbot, Ge- schfte mit Unternehmen abzuschlieen, die Handel mit Burma betrieben; zu diesem Ver- fahren siehe ausfhrlich Gttsche, 25. ffentliches Beschaffungswesen, in Hilf/Oeter, WTO-Recht, Rechtsordnung des Welthandels, 2005, S. 467 Rn. 39.

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  • 454 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    gegenber die nationalen Regierungen. Daher wird es jeweils von der Macht und dem Willen des herrschenden Regimes abhngen, ob Handels- sanktionen berhaupt auf eine menschenrechtsfreundlichere Politik in ei- nem Staat hinwirken knnen. Der Ausbung von Druck auf Regierungen ber eine Benachteiligung von Teilen der Bevlkerung durch Handelsbe- schrnkungen stehen schlielich auch ethische Bedenken entgegen.215 Auch wenn Handelssanktionen daher nicht notwendig als ein geeigne-

    tes Mittel zur Frderung der Einhaltung von Menschenrechten angesehen werden knnen, heit dies jedoch nicht, dass die wirtschaftliche Macht- stellung von Industrienationen berhaupt nicht zur Frderung der Men- schenrechte genutzt werden sollte. Vielmehr kann die nicht reziproke Be- reitschaft zur technischen und finanziellen Zusammenarbeit gleichzeitig an die Einhaltung von Menschenrechtsstandards geknpft werden. In der europischen Auenwirtschafts- und Entwicklungspolitik lsst sich eine solche Tendenz feststellen: Zunehmend wird in auenwirtschaftliche Kooperationsvertrge eine Menschenrechtsklausel aufgenommen, die es erlaubt, im Fall schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen in einem Partnerland vertraglich zugesagte Leistungen auszusetzen. Auf diese Wei- se wird der Vorteil der Kooperation an die Respektierung von Menschen- rechten geknpft, zu der sich ein Staat verpflichtet hat.216 Durch diese Verknpfung von technischer und finanzieller Zusammenarbeit mit der Forderung nach Einhaltung sprt die jeweilige Regierung bei Menschen- rechtsverletzungen in ihrem Hoheitsgebiet direkt die Konsequenzen. Ein derartiges Vorgehen ermglicht damit eine Einwirkung auf die tatschlich Verantwortlichen. Trotz dieser engen Interpretation von Art. XX und XXI GATT erff-

    nen die WTO -bereinkommen einen ausreichenden Spielraum zur Be- rcksichtigung des Interesses einiger Industriestaaten, eine mit internatio- nalen Menschenrechten konforme Lage in anderen Staaten durch den Einsatz von Handelssanktionen zu frdern. Ob jedoch die Streitbeile- gungsorgane diese Spielrume in der dargestellten Weise nutzen werden, ist bislang offen. Ein gewisses Gefhrdungspotential besteht somit auch hier. Dies gilt jedoch nur im Hinblick fr Importverbote von Produkten,

    215 Vgl. Kchler, Ehtische Aspekte der Sanktionen im Vlkerrecht, Die Praxis der Sank- tionspolitik und die Menschenrechte, 1994. ^1O Immer mehr Vertrage dieser Art hat aie um jngerer eit mit einigen AJvr-JLanaern sowie mit zahlreichen Lndern aus Lateinamerika und Mittel- und Osteuropa abgeschlos- sen. Bspw. wurde in das Lom IV-bereinkommen (1989) eine Menschenrechtsklausel auf- genommen. Diese wurde im Jahre 1995 zu einer Wesentlichkeitsklausel przisiert, wonach die Achtung der Menschenrechte, der demokratischen Grundstze und der Rechtsstaat- lichkeit ... sowohl fr die Innenpolitik als auch die internationale Politik der Vertragspar- teien ... einen wesentlichen Bestandteil dieses Abkommens" bildet; vgl. Art. 5 Lom IV/ 1995, zitiert in Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln in den vertraglichen Auenbeziehungen der Europischen Gemeinschaft, 1998, S. 596 f.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten* 455

    die unter menschenrechtswidrigen Bedingungen hergestellt worden sind. Fr den Einsatz von Handelssanktionen in Beantwortung einer generell menschenrechtswidrigen politischen Lage in einem Staat kann ein derar- tiges Gefhrdungspotential demgegenber nicht festgestellt werden, da unilaterale Handelssanktionen zur Sanktionierung derartiger Menschen- rechtsverletzungen kein adquates Mittel darstellen.

    III. Zwischenergebnis

    Die WTO ist mittelbar ber ihre Mitglieder an internationale Menschen- rechte und unmittelbar an ius cogens gebunden. Durch eine Ausschpfung des Potentials der menschenrechtskonformen Auslegung und eine Be- rcksichtigung menschenrechtlicher Belange bereits im Vorfeld der Libe- ralisierung knnen Konflikte zwischen Welthandelsrecht und Menschen- rechten vermieden bzw. gelst werden.217 Die politischen Organe der WTO, insbesondere die WTO -Ministerkonferenz, haben sich menschen- rechtlichen Konfliktlagen in den Bereichen TRIPS und AoA bereits ange- nommen. Ungeklrt ist bisher jedoch, ob und inwieweit die Streitbeile- gungsorgane der WTO vlkerrechtliche Menschenrechtsverpflichtungen der Streitparteien bei der Anwendung und Auslegung der WTO -berein- kommen bercksichtigen werden. Zunehmend zeichnet sich jedoch eine Politik und Streitschlichtungspraxis innerhalb der WTO ab, die gewillt ist, menschenrechtliche Belange zu bercksichtigen, auch wenn sie diese bis- lang nicht als solche benennt.

    B. Verstrkung des Frderungspotentials der WTO-Rechtsordnung

    Einige Stimmen in Wissenschaft und Politik betonen das Frderungspo- tential der WTO fr die Verwirklichung von Menschenrechten. Sie sehen in Armut, AIDS und Kinderarbeit gerade den Beweis dafr, dass die Grenzen der nationalstaatlich organisierten politischen Entscheidungs- rume berwunden werden mssen zugunsten freier Mrkte, die ent- scheidungsbefugten Individuen grere Freiheit und wirtschaftlichen Wohlstand gewhren.218 Diese These untermauert insbesondere Peters- mann mit dem Hinweis darauf, dass in der Geschichte wirtschaftliche

    217 SoauchPowe/AFla.J.Int'lL. 16 (2004), S. 219 (227 f.). 218 Z.B. Moore, A World Without Walls: Freedom, Development, Free Trade and Global Governance, 2003, S. 249 f.; Petersmann, E.J.I.L. 13 (2002), S. 621 (625), fr eine mittelbare Begnstigung von Menschenrechten durch Welthandel Lim, Trade and Human Rights, What's at Issue?, E/C.12/2001/WR2.

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  • 456 Meinbard Hilf und Saskia Hrmann

    Freiheit immer der Wegbereiter fr politische Freiheit gewesen sei. Men- schenrechte und freie Mrkte gingen miteinander aufgrund ihres gemein- samen Ziels Hand in Hand: Als organisierte Dialoge ber Werte* frder- ten beide eine friedliche Koexistenz, Toleranz und wirtschaftlichen Fort- schritt.219 Menschenrechte machten aus Menschen nicht nur bessere demokratische Brger, sondern auch bessere Wirtschaftsakteure.220 Um dieses menschenrechtliche Potential der WTO ausschpfen zu knnen, sei es jedoch notwendig, die WTO -Verpflichtungen menschenrechtskon- form zu handhaben. Zuzugeben ist, dass wirtschaftliche Globalisierung einerseits und die

    Verwirklichung universaler Menschenrechte andererseits in einem sich gegenseitig frdernden Abhngigkeitsverhltnis stehen knnen. Denn die WTO-Rechtsordnung ist kein Selbstzweck. Ihr Ziel ist ihrer Prambel zufolge die Frderung der Erhhung des Lebensstandards, der Sicherung der Vollbeschftigung und eines hohen und stndig steigenden Realein- kommens, also die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Situa- tion des Individuums.221 Wachsender materieller Wohlstand des Einzel- nen durch Einkommenssteigerungen verstrkt wiederum den Wunsch nach individueller Freiheit, den Willen zur Partizipation an der politi- schen Willensbildung und die Forderung nach besseren Sozialstandards und kann so den Menschenrechtsschutz insbesondere in rechtsstaatlich unterentwickelten Lndern begnstigen. Ein hheres Ma an individuel- ler Freiheit, an Schutz persnlicher Interessen und an Rechtssicherheit vor staatlicher Willkr wiederum verstrkt die Investitionsbereitschaft, die Arbeitsmotivation und den Leistungswillen der Wirtschaftsteilneh- mer und kann so ber den marktwirtschaftlichen Austausch der Weltwirt- schaft insgesamt zugute kommen und zur Steigerung der Wohlfahrt bei- tragen.222 Voraussetzung hierfr ist jedoch u.a., dass die auenwirtschaft- lich erlangten Gewinne nicht nur partikularen Interessengruppen zugute kommen und der Staat nicht unter dem Einfluss solcher Interessengrup- pen, sondern gemeinwohlorientiert und rechtsstaatlich handelt.

    219 Z.B. Petersmann, E.J.I.L. 13 (2002), S. 621 (627). 220 Z.B. Petersmann, E.J.I.L. 13 (2002), S. 621 (626); ders., J.I.E.L. 7 (2004), S. 605 (612). ZZ1 Damit macht sich die w 1 ausdrucklich die in Art. 55a U JN -Charta enthaltenen Ziele zu eigen: ... relations in the fields of trade and economic endeavour should be conducted with a view to raising standards of living, ensuring full employment and a large and steadily growing volume of real income and effective demand". 222 Vgl. Sautter, Menschenrechte und Menschenrechtsstandards im Globahsierungspro- ze, in Schenk u.a. (Hrsg.), Jahrbuch fr Neue Politische konomie, Globalisierung und Weltwirtschaft, 19 (2000), S.234 (240); Cottier, J.I.E.L. 5 (2002), S. 111 (113); Misteies, Int'l Law 34 (2000), S. 1055 (1069); Petersmann, J.I.E.L. 7 (2004), S.605 (613); ders., E.J.I.L. 13 (2002), S. 621 (626 f., 629, 639 ff.); ders., J.I.E.L. 4 (2001), S. 3 (19 f.); Thomas, Am. U. Int'l L. Rev. 18 (2003), S. 1399 (14408 f., 1416 ff.); Wai, E.J.I.L. 14 (2003), S. 35 (43 f.); Sen, Develop- ment as Freedom, 2000, S. 6 ff.; 36 f.; 1 12 ff.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 457

    Da diese Voraussetzungen in der Realitt jedoch nicht notwendig gege- ben sind, trgt die vorrangig auf Freihandelsprinzipien wie der Meistbe- gnstigung und der Nichtdiskriminierung basierende wirtschaftliche Ver- flechtung im Rahmen der WTO bisher kaum zur Verwirklichung von Menschenrechten bei. Damit die WTO ihr Potential zur Frderung der Verwirklichung menschenrechtlicher Belange ausschpft, ist insbeson- dere - wie gezeigt - der politische Wille der WTO -Mitglieder notwendig, die WTO zur Frderung von Menschenrechten zu veranlassen. Wie dies im Rahmen der bestehenden WTO -Rechtsordnung mglich ist, wurde oben bereits errtert. Der nachfolgende Abschnitt wendet sich zum Schluss der Frage zu, auf welche Weise die WTO strker auf ein men- schenrechtskonformes Handeln verpflichtet werden knnte, um ihr men- schenrechtsfrderndes Potential besser ausschpfen zu knnen.

    I. Verstrkung der menschenrechtlichen Bindungen der WTO

    Von Teilen der Literatur wird vorgeschlagen, in die Prambel oder Sat- zung der WTO -bereinkommen eine Bezugnahme auf internationale menschenrechtliche Standards einzufgen. Eine solche Bezugnahme knnte die Verpflichtung zur Bercksichtigung internationaler men- schenrechtlicher Standards durch die Streitbeilegungsorgane bei der Aus- legung von Kollisionsfllen zwischen Welthandelsrecht und Menschen- rechten vlkervertraglich klren. Problematisch ist insoweit jedoch, dass nicht alle WTO -Mitglieder Vertragsparteien der internationalen Men- schenrechtspakte sind. Eine solche Forderung liee sich daher nur schwer durchsetzen. Es knnte aber die Einhaltung universeller menschenrechtlicher Stan-

    dards oder jedenfalls die Ratifizierung der UN-Menschenrechtspakte durch politischen Druck von WTO -Mitgliedern zur WTO -Beitrittsvor- aussetzung gemacht werden.223 Politischer Druck auf mgliche WTO- Anwrter zeigt durchaus gelegentlich Erfolg: So ist die Volksrepublik China am 27. Juni 2001 dem IPwskR beigetreten, hat im Oktober 1998 den IPbpR unterzeichnet und zugesagt, ihn auch zu ratifizieren.224 Wie gering jedoch ein derartiger politischer Druck im nachhinein ist, wenn ein Staat das erlangt hat, was er mit seinen Versprechungen erlangen wollte, zeigt die Tatsache, dass die Volksrepublik China den IPbpR auch sieben Jahre,

    223 Howse, A.J.I.L. 96 (2002), S. 94 (114). Beispielsweise ist fr einen Beitritt zur EU die Ratifizierung der EMRK und die Einhaltung der Menschenrechte Voraussetzung, vgl. Art. 49 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 EUV.

    224 Vgl. China Vows to Ratify UN Rights Covenants Before United States, AGENCE FRANCE-PRESSE vom 14.6.2000; Office of the United Nations High Commissioner, Sta- tus of Ratifications of the Principal International Human Rights Treaties, Stand: Mai 2004.

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  • 458 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    nachdem sie sich zur Ratifizierung verpflichtet hatte, noch nicht ratifiziert hat. Deshalb sollte vor einem WTO-Beitritt sichergestellt werden, dass ein WTO -Mitgliedsanwrter zumindest beiden internationalen Men- schenrechtspakten beigetreten ist.

    II. Vermehrte Durchsetzung menschenrechtlicher Belange im Rahmen des WTO-Streitbeilegungsmechanismus

    Einige Industriestaaten, insbesondere die USA und die EG225, haben mehrfach gefordert, menschenrechtliche Standards verstrkt im Rahmen der WTO durchzusetzen, insbesondere unter Nutzung des fr vlker- rechtliche Mastbe durchsetzungsstarken WTO-Streitbeilegungsme- chanismus. Dabei geht es in erster Linie um eine Verpflichtung der Entwicklungslnder auf ein hheres Schutzniveau im Bereich der Ar- beits- und Sozialstandards, z.B. durch Einfgung einer Sozialklausel.226 Darber hinaus knnten der WTO-Beitritt und die WTO -Mitgliedschaft insgesamt von einer Einhaltung rechtsstaatlicher Standards abhngig ge- macht werden und Mittel vorgesehen werden, um einen Menschenrechte verletzenden Staat dazu anzuhalten, neben der nderung seiner Handels- und handelsbezogenen Praktiken auch sein nationales Regierungssystem zu reformieren, sein politisches System zu liberalisieren und den Men- schenrechtsschutz zu erweitern.227 Bisher wird die Umsetzung und Einhaltung von eingegangenen vlker-

    rechtlichen Menschenrechtsbereinkommen allein politisch durchgesetzt (1) mittels berwachung der Menschenrechtssituation im jeweiligen Mit- gliedstaat durch eigene Ausschsse/Organe228 oder NGOs; (2) mittels ei- nes Berichtssystems, innerhalb dessen sich eine Regierung vor einem in- ternationalen Gremium fr seine Gesetzgebung und Rechtspraxis recht- fertigen mu;229 (3) mittels Beschwerdeverfahren, innerhalb dessen andere

    225 Vgl. hierzu Hrmann (Fn. 153), S. 681 Rn. 7, 18. 226 Meng (Fn. 48), S. 371 ff.; Reich, Core Labour Standards and the WTO: Beware ot Uni- lateralism! - A Response to Werner Meng, in Benvenisti/Nolte (Hrsg.), The Welfare State, Globalization and International Law, 2004, S. 395 ff.; ders., U. Pa. J. Int'l Econ. L. 25 (2004), S. 321 (352 f.). 227 FislerDamroscb, Am. Society of Int'l L. Proceedings 96 (2002), S. 128 (130). 228 Z.B. das Human Rights Committee, das im Rahmen des Zivilrechtspaktes 1966 und der hierzu ergangenen beiden Fakultativprotokolle errichtet wurde. 229 Nach Art. 40/1 des Zivilrechtspaktes haben sich die inzwischen 140 Unterzeichner- staaten verpflichtet, im Abstand von fnf Jahren ber die Manahmen, die sie zur Verwirk- lichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte getroffen haben, und ber die dabei erzielten Fortschritte Berichte vorzulegen", wobei sie nach Art. 40/2 auf etwa bestehende Umstnde und Schwierigkeiten.., die die Durchfhrung dieses Paktes behindern" hinweisen mssen. Gem Art. 40/4 prft der Ausschuss diese Berichte und bersendet den Vertragsstaaten seine eigenen Berichte und die ihm geeignet erscheinenden allgemeinen Bemerkungen.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 459

    Staaten oder einzelne Personen dem jeweiligen Ausschuss Menschen- rechtsverletzungen in Vertragsstaaten mitteilen und den Ausschuss zur Prfung veranlassen knnen; die Ergebnisse der Prfung werden dann verffentlicht; und schlielich (4) mittels einer weltweit mobilisierten f- fentlichkeit. Zwar kann die jeweilige Kommission nur unverbindliche Aussagen treffen. Ihre Empfehlungen werden aber von den meisten ange- sprochenen Staaten angesichts eines drohenden internationalen Reputa- tionsverlusts befolgt. Denn das Menschenrechtskomitee geniet aufgrund seiner Unabhngigkeit und Unparteilichkeit weltweites Ansehen und ver- mag die ffentlichkeit ber Menschenrechtsverfehlungen der Staaten wirksam zu informieren. Untersttzt wird es dabei von NGOs wie Human Rights Watch und Amnesty International.230 Politischen Mitteln kann durchaus Durchsetzungskraft zukommen. Die von der EG und den USA gemachten Vorschlge hren sich im er-

    sten Moment vielversprechend an. Ohne Zweifel wre die Durchset- zungskraft menschenrechtlicher Standards durch eine Einbeziehung in die WTO -Verpflichtungen wesentlich hher. Ein solcher Vorschlag, men- schenrechtliche Verpflichtungen verstrkt im Rahmen der WTO durch- zusetzen, htte jedoch kaum eine Chance, umgesetzt zu werden. Eine rechtliche Durchsetzbarkeit von Menschenrechtsstandards ist von den WTO -Mitgliedern, die sich diesem Streitbeilegungsmechanismus fr handelsrechtliche Streitigkeiten unterworfen haben, nicht gewollt.231 An- derenfalls htten diese ihren Verpflichtungen aus den Menschenrechts- bereinkommen selbst unter der UNO und ihren Sonderorganisationen mehr Durchsetzungskraft verliehen. Hier haben jedoch bisher lediglich 53 WTO -Mitglieder das erste Fakultativprotokoll zur Einfhrung einer gegenber dem Streitbeilegungsmechanismus der WTO weit weniger durchsetzungsstarken Individualbeschwerde angenommen. Noch weni- ger Mitglieder haben bisher die Annahme der Staatenbeschwerde erklrt. Unabhngig von der Frage der tatschlichen Realisierbarkeit wre eine

    Verankerung von menschenrechtsrelevanten Arbeits- und Sozialstan- dards auf WTO -Ebene jedoch auch mit einer Reihe weiterer Problemen behaftet. So dringen zwischenstaatliche Regulierungen weit in nationale Rechtsetzungskompetenzen vor.232 Derartige Regulierungen werden im Bereich der Gesundheitsstandards gerade auch von Wissenschaftlern aus den Reihen der USA und der EG kritisiert.

    230 Vgl. Bhagwati, Trade Linkage and Human Rights, in Bhagwati/ Hirsch (Hrsg.), The Uruguay Round and Beyond, Essays in Honour of Arthur Dunkel, 1998, S. 241 (244). iJ1 Stirling, Am. U. J. lnt'1 L. t lJol y 11 (1996), 5. 1 (38); Alston, .J.I.L. 13 (2002), S. 825 (833 f.); Reich, U. Pa. J. Int'l Econ. L. 25 (2004), S. 321 (351).

    Tarullo, International Economic Law and Democratic Accountability, in Dorsen/Gif- ford (Hrsg.), Democracy and the Rule of Law, 2001, S. 308 (314 f.).

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  • 460 Meinhard Hilf und Saskia Hrmann

    Je mehr zudem der nationale Gestaltungsspielraum des - jedenfalls in den meisten WTO -Staaten - unmittelbar demokratisch legitimierten Ge- setzgebers zugunsten einer internationalen Bindung auf WTO-Ebene beschnitten wrde, desto strker mssten demokratisch legitimierte und damit gegenber dem einzelnen Brger unmittelbar verantwortliche po- litische Organe auf WTO-Ebene agieren.233 Angesichts der schwach aus- geprgten politischen Organisationsstruktur der WTO sowie der Hete- rogenitt ihrer Mitglieder erscheint die Ausbildung eines unmittelbar de- mokratisch legitimierten Systems politischer Entscheidungsfindung auf WTO-Ebene uerst unwahrscheinlich. Darber hinaus befinden sich die Entwicklungslnder und Industriestaaten sowohl in wirtschaftlicher als auch in politischer und rechtlicher Hinsicht auf einem sehr unter- schiedlichen Entwicklungsstand. Eine Standardisierung gleichsam von oben" knnte die Unterschiede in den Politiken sowie die lokalen Gege- benheiten und Organisationsstrukturen kaum ausreichend bercksich- tigen. Die Entwicklungslnder wren gezwungen, einen Entwicklungs- sprung in relativ kurzer Zeit nachzuvollziehen, ohne die Kosten der Um- setzung sowie die tatschlichen Auswirkungen im Vorfeld ausreichend abschtzen zu knnen. So wrde beispielsweise eine Harmonisierung von Arbeitsschutzstandards den komparativen Vorteil der Entwick- lungslnder in arbeitsintensiven Exporten, den viele Industriestaaten fr ihre wirtschaftliche Entwicklung nutzen konnten, aushhlen.234 Es sollte daher weiterhin vorrangig der Weg unter den Menschenrechts-

    pakten und innerhalb der UN-Organisationen und -Sonderorganisatio- nen beschritten werden, um die Verwirklichung und Einhaltung von Menschenrechten sicherzustellen. Gedacht wird hier an eine Effektivie- rung des Berichts Verfahrens durch eine Aufwertung der zustndigen Aus- schsse und eine Koordinierung der verschiedenen Berichtssysteme so- wie eine Ausweitung der Individualbeschwerdemglichkeiten. Ebenso kann die Einfhrung sogenannter Handelsmarken fr Gter, die unter konsequenter Beachtung von Menschenrechtsstandards hergestellt wur- den, den Konsumenten dazu anregen, auf menschenwrdige Produk- tionsmethoden zu achten und manche Produkte notfalls zu boykottie- ren.235 Solche lediglich politischen Manahmen auerhalb der WTO kn- nen zum Schutz von Menschenrechten beitragen, ohne dass sie jedoch zur Rechtfertigung einer protektionistischen Handelspolitik genutzt werden knnten.

    233 Petersmann,J.l.E.L. 2001, S. 3 (38); Hilf(n. 3), S. 257 (276). 234 Tarullo (Fn 232), S.308 (314 f.); Sally, Wither the WTO? A Progress Report on the Doha Round, Cato Institute Trade Policy Analysis no. 23 (3.3.2002), S. 6 f. 235 Sautter (Fn. 222), S. 234 (261); Bhagwati (Fn. 230), S. 241 (249 f.).

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 461

    III. Allgemeine Beziehungsvereinbarung (Global Compact)

    Hatte die WTO in ihren Anfangsjahren mgliche negative Auswirkun- gen der Welthandelsliberalisierung auf menschenrechtliche Belange nicht zur Kenntnis genommen und daher auch keinen Austausch mit UN-Or- ganisationen gepflegt, scheint zumindest seit Einleitung der Doha-Han- delsrunde eine Wendung eingetreten zu sein.236 Die WTO nimmt sich vermehrt mglicher Konfliktlagen zwischen WTO -Recht und Men- schenrechten an237 und sucht eine klrende Zusammenarbeit mit UN- Organisationen. Dies zeigen etwa der Austausch zwischen der WTO und der WHO zur Problematik TRIPS/Medikamente und derjenige zwischen der WTO und der FAO zum AoA. Um diese Zusammenarbeit zwischen der WTO und den UN-Menschenrechtsorganisationen zu ver- strken und die WTO deutlicher auf die Achtung zentraler UN-Men- schenrechtsziele zu verpflichten, wird der Abschluss einer allgemeinen Beziehungsvereinbarung (global compact) vorgeschlagen.238 Ein solcher global compact wre wnschenswert, drfte aber ebenfalls kaum reali- sierbar sein. So hlt das Consultative Board, das vom ehemaligen Gene- raldirektor der WTO im Jahre 2003 eingesetzt wurde, um Wege fr eine effektivere Partnerschaft mit anderen internationalen Organisationen zu finden, die WTO schon jetzt ausreichend fr eine horizontale Koordi- nation gerstet.239 Es schlgt jedoch einen Beobachterstatus fr solche Organisationen in den Gremien der WTO vor, die klrende Hinweise in menschenrechtsrelevanten WTO-Bereichen geben knnen.240 Dieser Vorschlag trgt dazu bei, dass die Isolation der WTO weiter aufgebrochen wird. Sollte es tatschlich zur vorgeschlagenen Liberalisierung des Erzie- hungs-, Gesundheits- und Wasserversorgungssektors kommen, wird ins- besondere hier eine Klrung der menschenrechtlichen Auswirkungen notwendig werden. Dabei knnen beide Seiten von ihrem jeweiligen

    236 So auch Ochoa, B. C. Third World LJ. 23 (2003), S. 57 (92 ff.); Powell, Fla. J. Int'l L. 16 (2004), S. 219 (221 ff.). 237 Vgl. z .B. die bereits genannte Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, den Jahresbericht der WTO 2002, in dem die WTO anerkennt, dass certain adjust- ments to the [WTO] rules [are] needed if the trading system is to better reflect the social, economic, and political conditions of a rapidly changing world" sowie die Rede von Mike Moore vor der International Confederation of Free Trade Unions (ICFTU), 20.2.2002, ab- rufbar unter http://www.wto. org/english/news_e/spmm_e/spmm76_e.htm, Stand: 15.11. 2004.

    238 Petersmann, E.J.I.L. 13 (2002), S. 621 (642); ders., J.I.E.L. 4 (2001), S. 3 (36 f.); Howse/ Mutua (Fn. 59), S. 15 f.; a.A. Alston, E.J.I.L. 13 (2002), S. 815 (837), der eine solchen zustz- lichen Global Compact fr nutzlos hlt. 23V Report by the Consultative Board to the Director-General v. 17.1.2005, S. 35. 240 Report by the Consultative Board to the Director-General v. 17.1.2005. paras. 154, 169; so auch UN High Commissioner for Human Rights, Liberalization of Trade in Services and Human Rights, Doc. E/CN.4/Sub.2/2002/9, S. 2.

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  • 462 Meinhard Hilf una Saskia Hrmann

    Fachwissen profitieren. Eine Zusammenarbeit ermglichte es, auf breiter Grundlage die menschenrechtlichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Liberalisierung des Erziehungs- und Gesundheitssektors zu erforschen und auf dieser Grundlage konkrete Vorschlge zu unterbreiten.

    IV. Erhhung der politische Einflussnahme der Zivilgesellschaft

    In bezug auf NGOs werden von Teilen der Literatur grere Einfluss- nahmemglichkeiten auf WTO-Ebene gefordert. Die Vorschlge sind mannigfaltig und die Bandbreite reicht von Forderungen nach einer di- rekten Beteiligung der durch handelspolitische Entscheidungen betrof- fenen Gruppen an der Entscheidungsfindung innerhalb der WTO-Gre- mien241 bis zu dem Vorschlag, NGOs zumindest einen Beobachterstatus und ein gewisses Interventionsrecht in den Handelsgesprchen einzuru- men.242 In bezug auf diese Vorschlge muss jedoch bedacht werden: Die WTO ist eine member-driven organization. Ob und in welchem Umfang die WTO ihre Ttigkeit in den Dienst der Menschenrechte stellt, hngt daher mageblich vom politischen Willen ihrer Mitglieder ab. Wer die WTO auf eine menschenrechtskonforme Handelspolitik verpflichten will, muss daher notwendig bei ihren Mitgliedern ansetzen.

    Auch die WTO selbst betont die Hauptverantwortung der WTO -Mit- glieder fr die Einbindung der Zivilgesellschaft.243 Dennoch verschliet sich auch die WTO nicht vollstndig einer Zusammenarbeit mit NGOs. So sind NGOs auf den Ministerkonferenzen zumindest prsent und ste- hen mit dem WTO -Sekretariat durch Symposien und regelmige Brie- fings in Kontakt. Insgesamt hat die Anerkennung von NGOs als Vertre- ter der Zivilgesellschaft und als serise Informanten in den letzten Jahren sowohl auf WTO-Ebene als auch auf EU-Ebene erheblich zugenommen. Diese Entwicklung ist sehr zu befrworten, da dadurch menschenrecht- liche Belange ein greres Gehr finden knnen.

    241 Z.B. Shell, Duke L. J. 44 (1995), S. 829 (922 ff.). 242 Z.B. Houseman, Cornell I.L.J. 27 (1994), S. 699 (743 f.). 243 Report by the Consultative Board to the Director-General v. 17.1.2005, para. 212. Vgl. zur Problematik einer verstrkten Einbeziehung von NGOs auf WTO-Ebene Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation des Rechts der Welthandelsorganisation (WTO), 2001, S. 246.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 463

    V. Ergebnis: Geringe Erweiterungsmglichkeiten

    Insgesamt betrachtet, sind die Mglichkeiten, das menschenrechtsfr- dernde Potential der WTO -Rechtsordnung durch rechtliche Textnde- rungen zu erreichen - sei es durch eine Verankerung eines ausdrcklichen Bezugs auf internationale Menschenrechte in der Prambel, sei es durch eine strkere Einbeziehung internationaler Menschenrechtsstandards in die WTO -Rechtsordnung - kaum vorhanden. Hierzu fehlt der politische Wille eines Teils der Vertragsparteien. ,Groe Sprnge* wird es in naher Zukunft deshalb nicht geben. Die WTO -Rechtsordnung hlt jedoch be- reits heute ausreichende Spielrume bereit, in denen menschenrechtliche Belange Bercksichtigung finden knnen. Dieses bestehende Potential kann fr eine menschenrechtskonforme Politik und Streitschlichtung im Rahmen der WTO-Rechtsordnung nutzbar gemacht werden. Ob diese Spielrume genutzt werden, hngt letztlich auch von der Einflussnahme der Zivilgesellschaft auf ihre Regierungsvertreter ab.

    C. Bewertung des Verhltnisses von WTO und Menschenrechten

    Die WTO besitzt ein groes Potential, das sowohl zum Vorteil als auch zum Nachteil von menschenrechtlichen Belangen genutzt werden kann. Insoweit ist eine Gefhrdung von nationalen und internationalen Men- schenrechtsstandards durch die WTO -Verpflichtungen, die die einzelnen Staaten und die EG eingegangen sind, grundstzlich mglich. Dieses Ge- fhrdungspotential der WTO war jedoch in den Grndungs jhren der WTO wesentlich grer als heute. Sah es anfangs noch so aus, als knnte die WTO durch ihre einseitige Ausrichtung an einer Liberalisierung des Welthandels zu einer Gefahr fr die Verwirklichung internationaler Men- schenrechtsstandards werden, scheint die Gefahr - auch durch den poli- tischen Druck von Seiten der ffentlichkeit, von UN-Sonderorganisa- tionen und von NGOs - nun wesentlich verringert. Die WTO-Mitglieder sind mehr und mehr fr menschenrechtsrelevante Belange sensibilisiert worden. Seit 1995 hat die WTO dadurch in relativ kurzer Zeit eine Ent- wicklung genommen, die sich zwar weniger in ihren rechtlichen Bestim- mungen niedergeschlagen hat, die sich jedoch ganz wesentlich in ihrem politischen Arbeiten zeigt. Waren die WTO -Verpflichtungen anfangs noch in ihren Auswirkungen

    als menschenrechtsneutral qualifiziert worden, wurde mit der Zeit so- wohl auf Seiten der WTO als auch von Teilen ihrer Mitglieder anerkannt, dass sich Schnittstellen zwischen den Bereichen WTO und Menschen- rechte ergeben; dies vor allem dann, wenn man die Probleme der Entwick-

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  • 464 Meinhard Hilf xana Saskia Hrmann

    lungslnder aus einer menschenrechtlichen Perspektive betrachtet. Wie mit den identifizierten Konfliktlagen zwischen WTO -rechtlichen Ver- pflichtungen und menschenrechtlichen Verpflichtungen im Detail umge- gangen werden wrde, war anfangs vollkommen unklar und ist auch heu- te teilweise noch ungeklrt. In der WTO als einer member-driven organization kommt es entschei-

    dend auf den politischen Willen der WTO -Mitglieder an, menschenrecht- liche Belange im Rahmen der WTO -Rechtsordnung zu bercksichtigen. Dieser Wille wurde in den letzten Jahren deutlich erkennbar. Die WTO bemht sich seit der Doha-Ministerkonferenz (2001) zunehmend, Kon- flikte zwischen WTO -rechtlichen und menschenrechtlichen Verpflich- tungen zu lsen und hierfr auch auf das Fachwissen von UN-Sonder- organisationen zurckzugreifen. Eine Gefhrdung nationaler Menschenrechtsstandards durch eine zu

    starke Bindung der WTO -Mitglieder an die Prinzipien der WTO ist bis- lang nicht ersichtlich. Der Appellate Body reduziert seine Prfungskom- petenz im Hinblick auf unilaterale Handelsbeschrnkungen auf das not- wendige Minimum, um WTO -widrige rein protektionistische Manah- men von Manahmen, die aus Grnden des Menschenrechtsschutzes gerechtfertigt sind, zu unterscheiden. Den WTO -Mitgliedern bleibt da- durch ein ausreichender und notwendiger Gestaltungsspielraum erhalten, um ihre Politik an nationalen Grundrechtsstandards auszurichten.

    Bislang ist jedoch offen, ob der Appellate Body internationale Men- schenrechte in ausreichendem Mae im Rahmen seiner Streitschlichtung bercksichtigen wird. Die Mglichkeit hierzu besteht jedenfalls. Das WTO-Recht lsst ausreichend Auslegungsspielrume, in deren Rahmen internationale Menschenrechtsverpflichtungen Bercksichtigung finden knnten. Das DSU bietet den Streitbeilegungsorganen der WTO einen zwar beschrnkten, aber angemessenen Handlungsspielraum, um vlker- rechtliche Menschenrechtsverpflichtungen, denen die Streitparteien un- terliegen, bei der Auslegung von WTO -Normen zu bercksichtigen. Die Praxis zu den Ausnahmeregeln der Art. XX und XXI GATT zeigt dies in Anstzen fr das internationale Umweltrecht.

    Auch wenn die WTO menschenrechtliche Belange bereits jetzt berck- sichtigt, benennt sie diese in der Regel nicht als solche. Dies drfte darauf zurckzufhren sein, dass nicht alle WTO -Mitglieder internationale Menschenrechte anerkennen. Zwar kann die WTO selbst von einer ver- strkten, ffentlich sichtbaren Bercksichtigung menschenrechtlicher Be- lange nur gewinnen, denn eine solche drfte der WTO zu grerer Legiti- mitt und Akzeptanz verhelfen. Dennoch scheint das Wichtigste zu sein, dass sich die WTO dieser menschenrechtlichen Problemfelder annimmt: Unter welcher Bezeichnung eine Konfliktlsung dann letzten Endes er- folgt, erscheint demgegenber eher zweitrangig.

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  • Die WTO - Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? 465

    WTO -Rechts Verpflichtungen und Menschenrechte stehen also nicht notwendig im Gegensatz zueinander. Vielmehr kann die WTO-Rechts- ordnung, sofern sie menschenrechtskonform ausgelegt und angewandt wird, auch zur Verwirklichung von Menschenrechten beitragen. Wenn in der Politik und in den Streitschlichtungsverfahren innerhalb der WTO- Rechtsordnung weiterhin menschenrechtliche Belange Bercksichtigung finden, dann kann das menschenrechtsfrdernde Potential der WTO durchaus zur Entfaltung kommen.

    Summary

    The interrelationship between WTO law and human rights is a complex one. Does the WTO system jeopardize the realization of human rights at national and international level? Or is world trade law rather conducive to them? The opinions about this relation largely diverge. On the one hand, there are the free-traders who consider world trade law as pro- moter of human rights. On the other hand, human rights activists demonize the WTO as personified evil which is capable of destroying the standard of human rights in developing countries in which the level of protection is already low.

    This article tries to clarify the relation between WTO law and human rights. In part A., the authors analyze the real impacts of WTO law on human rights at national as well as at international level. In part B., they scrutinize how and under what circumstances the WTO could - within its jurisdiction - enhance the realization of human rights. On the basis of this analysis, final considerations will be given about the interrelationship between WTO law and human rights in part C.

    As a result of the analysis, the authors state that the WTO generally has the power to do both to promote or to hinder the realization of human rights. Therefore, it depends on those responsible for the development of world trade law - and thus on the Member States - which line the WTO takes and will take. Whereas at the beginning of the WTO, it were open, if the WTO took the impacts of WTO law on human rights into consideration, recent developments have shown that the WTO has been willing to reconcile WTO law with human rights commitments.

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    Article Contentsp. [397]p. 398p. 399p. 400p. 401p. 402p. 403p. 404p. 405p. 406p. 407p. 408p. 409p. 410p. 411p. 412p. 413p. 414p. 415p. 416p. 417p. 418p. 419p. 420p. 421p. 422p. 423p. 424p. 425p. 426p. 427p. 428p. 429p. 430p. 431p. 432p. 433p. 434p. 435p. 436p. 437p. 438p. 439p. 440p. 441p. 442p. 443p. 444p. 445p. 446p. 447p. 448p. 449p. 450p. 451p. 452p. 453p. 454p. 455p. 456p. 457p. 458p. 459p. 460p. 461p. 462p. 463p. 464p. 465

    Issue Table of ContentsArchiv des Vlkerrechts, 43. Bd., 4. H. (Dezember 2005), pp. 397-553, I-IVFront MatterDie WTO -Eine Gefahr fr die Verwirklichung von Menschenrechten? [pp. 397-465]Beteiligungs- und Handlungsmglichkeiten nichtstaatlicher Organisationen im aktuellen Vlker- und Gemeinschaftsrecht [pp. 466-493]Beitrge und BerichteDas Sezessionsrecht der Kosovo-Albaner und seine Durchsetzbarkeit [pp. 494-512]Which Continuity? The Tartu Peace Treaty of 2 February 1920, the Estonian-Russian Border Treaties of 2005 and the Legal Debate about Estonia's Status in International Law [pp. 513-524]Zum gegenwrtigen Stand einer Dogmatik des Vlkerstrafrechts [pp. 525-536]Diplomatischer Kurier: Vlkerrechtliches Instrument und Gefahren seines Missbrauchs [pp. 537-553]

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